VPŠ DOBA VISOKA POSLOVNA ŠOLA DOBA MARIBOR

Transcription

1 VPŠ DOBA VISOKA POSLOVNA ŠOLA DOBA MARIBOR GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE IN JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO (Diplomsko delo) Boštjan Jerman Maribor, 2008 Mentor: dr. Božo Grafenauer Lektorica: Tilka Kumprej, prof. slov. Prevod v tuji jezik: Ana Meglič, prof. angl.

2 POVZETEK Z uveljavitvijo Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006) je bila državi in samoupravnim lokalnim skupnostim dana možnost sodelovanja z zasebnimi partnerji pri projektih, ki so v javnem interesu. Večina samoupravnih lokalnih skupnosti danes namreč gospodarske javne službe izvaja v različnih organizacijskih oblikah in z večjim številom izvajalcev. Ker se mi takšen način izvajanja ne zdi najustreznejši, sem na primeru Občine Ruše skušal najti ustrezno rešitev za reorganizacijo izvajanja, in sicer s pomočjo javno-zasebnega partnerstva. V zaključni strokovni nalogi sem uvodoma predstavil cilje razvoja komunalnega gospodarstva pri nas, opredelil pomen nadzora nad izvajanjem gospodarskih javnih služb in predstavil možne oblike izvajanja le-teh. Za vsako izmed oblik sem ugotovil njene prednosti in pomanjkljivosti. V nadaljevanju sem opisal pojem javno-zasebnega partnerstva in njegove oblike, možnosti, ki jih ponuja, ter prednosti in slabosti takšne ureditve. V jedru naloge sem predstavil obvezne in neobvezne izbirne gospodarske javne službe v Občini Ruše ter trenutne oblike oz. načine njihovega izvajanja. Za vsako izmed njih sem v nadaljevanju skušal opredeliti možnost njenega izvajanja s pomočjo javnozasebnega partnerstva. Ob upoštevanju sedanjih načinov izvajanja gospodarskih javnih služb v Občini Ruše in na podlagi možnosti, ki jih ponuja Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, sem prišel do sklepa, da bi ob reorganizaciji izvajanja gospodarskih javnih služb bila primerna ustanovitev novega podjetja na podlagi razmerja statusnega partnerstva, ki bi opravljalo del obveznih in izbirnih javnih služb, za preostale pa bi bila najbolj smiselna ureditev na podlagi razmerja pogodbenega partnerstva, in sicer s samo enim izvajalcem. KLJUČNE BESEDE: gospodarske javne službe, javno-zasebno partnerstvo, oblike javno-zasebnega partnerstva, možnosti javno-zasebnega partnerstva, reorganizacija

3 ABSTRACT The state and the self-managing local communities was given the possibility of cooperation with private partners in projects that are in the public interest with the enforcement of the Public - private partnership act (slov. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu; published in Uradni list RS, št. 127/2006). The majority of self-managing local communities nowadays executes the economic public services in different institutional configurations and with the larger number of performers. Since I think such a method of performance is not appropriate, I tried to find a suitable solution for the reorganisation of the performance in the case of The community Ruše (slov. Občina Ruše), namely with the help of public - private partnership. In the final professional paper I first presented the developmental goals of communal economy in the country, defined the significance of the control over the performance of economical public services and presented the possible forms of their performance. For each of the forms I established its advantages and defectiveness. I continued with the description of the public - private partnership concept and its forms, possibilities that it offers and advantages and defectiveness of such arrangement. In the main part I presented the obligatory and not obligatory optional economical public services in The community Ruše and the momentary forms or ways of their performance. Furthermore, for each one of them, I tried to define the possibility of its performance with the help of public - private partnership. Under the consideration of the present ways of performing economical public services in The community Ruše and on the basis of the possibilities that the Public - private partnership act offers, I came to a decision, that with the reorganisation of the performance of economical public services there would be appropriate to establish a new enterprise on the basis of the relationship of status partnership, that would be performing a part of obligatory and optional public services, however for the remaining, it would be the most reasonable the arrangement on the basis of the relationship of contractual partnership, namely with only one performer. KEY WORDS: economical public services, communal infrastructure, reorganisation, economical public institution

4 ZAHVALA Mentorju, sodelavcem in družini se zahvaljujem za podporo in pomoč pri izdelavi te diplomske naloge ter za izkazano podporo skozi celoten potek mojega študija.»ne morete doseči više, kot ciljate.«neznan avtor

5 KAZALO VSEBINE POVZETEK... 1 ZAHVALA UVOD Opredelitev problema Cilji in naloge Metoda dela Struktura naloge CILJI RAZVOJA KOMUNALNEGA GOSPODARSTVA V SLOVENIJI Nadzor nad izvajanjem gospodarskih javnih služb s strani uporabnikov Pojem komunalne kulture, odnosi z javnostjo, šolanje in kadri MOŽNE OBLIKE IZVAJANJA GOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB Režijski obrat Javni gospodarski zavod Javno podjetje Vzroki ustanavljanja javnih podjetij Uspešnost javnih podjetij Koncesionirana gospodarska javna služba Prednosti in slabosti posamezne organizacijske oblike JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO Oblike javno-zasebnega partnerstva Razmerje pogodbenega partnerstva Razmerje statusnega partnerstva Možnosti javno-zasebnega partnerstva Prednosti in slabosti GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE V OBČINI RUŠE Obvezne gospodarske javne službe Oskrba s pitno vodo Odvajanje in čiščenje komunalnih odpadnih in padavinskih voda Ravnanje s komunalnimi odpadki in odlaganje ostankov komunalnih odpadkov Javna snaga in čiščenje javnih poti ter urejanje lokalnih cest, javnih poti, površin za pešce in zelenih površin ter parkirišč Pregledovanje, nadzorovanje in čiščenje kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva zraka Upravljanje s pokopališči, urejanje in vzdrževanje pokopališč ter pogrebne storitve Gospodarjenje s stavbnimi zemljišči Neobvezne izbirne gospodarske javne službe Urejanje in vzdrževanje javne razsvetljave v naseljih in izven njih Plakatiranje Oskrba s toplotno energijo in toplotnimi sistemi Upravljanje in vzdrževanje stanovanj in poslovnih prostorov ter drugih javnih objektov JAVNO ZASEBNO PARTNERSTVO V OBČINI RUŠE Možnosti pri obveznih gospodarskih javnih službah Možnosti pri neobveznih izbirnih gospodarskih javnih službah SKLEP LITERATURA IN VIRI...50

6 KAZALO TABEL TABELA 1: OBLIKE IZVAJANJA GOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB TABELA 2: OBVEZNE LOKALNE GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE VARSTVA OKOLJA TABELA 3: PREDNOSTI IN POMANJKLJIVOSTI ORGANIZACIJSKIH OBLIK KAZALO SLIK SLIKA 1: SHEMATSKI PRIKAZ ORGANIZIRANOSTI GOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V OBČINI RUŠE OBSTOJEČE STANJE SLIKA 2: SHEMATSKI PRIKAZ ORGANIZIRANOSTI GOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V OBČINI RUŠE PREDLAGANO STANJE... 45

7 1 UVOD Na področju izvajanja gospodarskih javnih služb in komunalnega gospodarstva nasploh so bile v obdobju od osamosvojitve Slovenije narejene velike spremembe. Uveljavile so se rešitve in spremembe na področju organizacije izvajanja gospodarskih javnih služb, pri upravljanju komunalne infrastrukture, na področju financiranja in cenovne politike ter na drugih področjih. Izvajanje gospodarskih javnih služb se izrazito navezuje na posamezno naselje, zato je tudi razvoj komunalne infrastrukture odvisen od posameznega kraja, pogojen z njegovo krajinsko raznolikostjo in se tako razlikuje od naselja do naselja. Samoupravne lokalne skupnosti so se na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993) odločale za različne oblike izvajanja gospodarskih javnih služb, kar je pripeljalo do stanja, kakršno je danes način izvajanja gospodarskih javnih služb se razlikuje od občine do občine, izbranih je več izvajalcev, v nekaterih občinah pa še danes niso popolnoma jasni odnosi med lastniki in upravljavci infrastrukture. V letu 2007 je bil sprejet Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, ki tudi na področju gospodarskih javnih služb omogoča nov način izvajanja le-teh, in sicer s pomočjo oz. družitvijo javnega in zasebnega kapitala za projekte v javnem interesu. 1.1 Opredelitev problema Z uveljavitvijo Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006) je bila državi in samoupravnim lokalnim skupnostim dana možnost sodelovanja z zasebnimi partnerji pri projektih, ki so v javnem interesu. Podobno obliko sodelovanja je z načinom vlaganja javnega kapitala v osebe zasebnega prava poznal tudi Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993) pred spremembami, sprejetimi ob uveljavitvi Zakona o javno-zasebnem partnerstvu. Za omenjeno obliko izvajanja gospodarskih javnih služb se ni odločila nobena občina, 6

8 zaradi nekaterih podobnih skupnih točk pa sem želel ugotoviti, kakšne so možnosti za uveljavitev javno-zasebnega partnerstva pri izvajanju gospodarskih javnih služb. Za primer sem si izbral Občino Ruše, ki gospodarske javne službe izvaja na več različnih načinov. Ker javno-zasebno partnerstvo v praksi še ni popolnoma zaživelo, sem se pri iskanju rešitev osredotočil na svoje razmišljanje in poznavanje delovanja komunalnega gospodarstva. 1.2 Cilji in naloge Cilji diplomske naloge so: obravnava ciljev razvoja komunalnega gospodarstva v Sloveniji, prikazati bistvo gospodarskih javnih služb in različnih možnih oblik njihovega izvajanja, predstaviti javno-zasebno partnerstvo predstaviti način oz. oblike izvajanja komunalnih služb v Občini Ruše, poiskati in predlagati možnosti uvedbe javno-zasebnega partnerstva v Občini Ruše. Moja naloga je tudi predstaviti temeljne cilje razvoja komunalnega gospodarstva v Sloveniji in razvoj komunalne kulture. V diplomski nalogi sem analiziral gospodarske javne službe in oblike njihovega izvajanja ter določil dejavnosti teh služb (obvezne in izbirne gospodarske javne službe), v nadaljevanju pa sem predstavil javno-zasebno partnerstvo, vključno z njegovimi prednostmi in slabostmi. V empiričnem delu sem se osredotočil na Občino Ruše in na oblike izvajanja gospodarskih javnih služb v njej. Predstavil sem trenutne oblike izvajanja gospodarskih javnih služb in skušal za posamezno izmed njih poiskati možnosti za izvajanje s pomočjo javno-zasebnega partnerstva. 1.3 Metoda dela Pri izdelavi diplomske naloge sem analiziral literaturo o izvajanju gospodarskih javnih služb, javno-zasebnem partnerstvu, se s pomočjo raziskave seznanil z gospodarskimi 7

9 javnimi službami na območju Občine Ruše in obdelal različne statistične podatke. Izhodišče raziskave je bilo proučevanje zakonov, strokovne literature in poznavanje področja iz prakse. 1.4 Struktura naloge V diplomski nalogi sem analiziral temeljne cilje razvoja komunalnega gospodarstva pri nas, pri čemer poudarjam nadzor nad izvajanjem gospodarskih javnih služb in razvoj komunalne kulture. V teoretičnem delu sem predstavil organizacijske oblike izvajanja komunalne dejavnosti v Republiki Sloveniji ter razčlenil in obdelal pojem javnozasebnega partnerstva. Praktični del naloge se nanaša na trenutno obliko izvajanja gospodarskih javnih služb in na možnosti uvedbe javno-zasebnega partnerstva tako pri obveznih kot neobveznih izbirnih gospodarskih javnih službah v Občini Ruše. Pridobil sem podatke o opredelitvi obveznih in izbirnih gospodarskih javnih služb, načinu njihovega izvajanja in izvajalcih. 8

10 2 CILJI RAZVOJA KOMUNALNEGA GOSPODARSTVA V SLOVENIJI Komunalno gospodarstvo je potrebno obravnavati kot del gospodarstva, in to kot njegov izjemno pomemben del. Razvoj infrastrukture in komunalne infrastrukture predstavlja po ocenah Evropske unije enega od najpomembnejših faktorjev hitrejšega gospodarskega razvoja. Temeljni cilji razvoja komunalnega razvoja so (povzeto po Fabjančiču, 1997, ): Nerazrešena vprašanja lastninskih razmerij med novonastalimi občinami negativno vplivajo na organizacijske možnosti, pridobivanje finančnih sredstev in na druga vprašanja komunalnega gospodarstva. Izvajalci gospodarskih javnih služb komunalnih dejavnosti moramo ta vprašanja pospešeno reševati. Javnost mora biti nenehno informirana o tem, da so komunalne dejavnosti ekološko naravnane. Varstvo okolja je le ena izmed nalog komunalnega gospodarstva. Informacije o posegih v prostor morajo biti integrirane. To je izredno pomembno za izvajalce gospodarskih javnih služb, saj lahko omogočajo usklajenost pri gradnji različnih komunalnih omrežij. Prenos lastništva infrastrukturnih objektov na občine je bil izveden zelo različno. V nekaterih primerih je bila sklenjena pogodba o upravljanju med občino in podjetjem, v večini primerov pa ti odnosi še danes niso urejeni. Odprta so ostala številna vprašanja upravljanja in financiranja infrastrukture, vključno s problemi obračunavanja amortizacije za te objekte in naprave. Posebni problemi nastajajo v podjetjih, kjer je bila infrastruktura prenesena na občino, odplačila posojil za to infrastrukturo pa so ostala obveza komunalnih podjetij. Zato je potrebno predlagati rešitve, ki bodo omogočile, da bodo občine in izvajalci komunalnih storitev čim kakovostnejše uredili medsebojne odnose pri upravljanju z infrastrukturo. V cenovni politiki so komunalne dejavnosti ostale ena od redkih dejavnosti, za katere se na državni ravni še vedno sprejemajo ukrepi cenovne politike z namenom zmanjševanja inflacije. Zato je potrebno tudi na tem področju zagotoviti ustrezne rešitve. Osnovno 9

11 merilo pri uvajanju novih rešitev za oblikovanje cen mora biti stimulacija za večjo gospodarsko učinkovitost. V komunalnem gospodarstvu je potrebno zagotoviti tudi hitrejše uvajanje informacijske tehnologije. Gre za oblikovanje dolgoročnih programov investicij, vključevanje prostorske komponente, neposredne odnose s porabniki komunalnih storitev, vodenje in krmiljenje komunalnih oskrbovalnih sistemov, na katerih se je informacijska tehnologija v svetu že uveljavila. Evropsko okolje na tem področju zaostaja za Ameriko in vodilnimi azijskimi državami. Na komunalnem področju moramo razvijati: zdravo konkurenco, pripravo dobrih razvojnih in poslovnih programov, vlaganje v kadre in njihovo inovativnost, vzpostavitev potrebne organizacijske kulture in decentralizacijo vodenja. V strategiji razvoja komunalnega gospodarstva je poudarjena povezava komunalnega gospodarstva in lokalne samouprave ter s tem povezani predlogi in rešitve. Na podlagi navedenih ugotovitev je potrebno še posebej izpostaviti naslednje temeljne cilje (Fabjančič 1997, ): Na državni ravni: zagotoviti sistem izobraževanja na vseh ravneh javnega sektorja, ustanoviti informacijsko službo za spremljanje in analiziranje gospodarjenja javnega sektorja, usposobiti ekološki sklad za ugodnejše kreditiranje komunalne infrastrukture, razvijati znanstveno in raziskovalno delo na področju javnega sektorja, zagotoviti usklajeno delovanje zbornic, ki delujejo na komunalnem področju, odločanje o cenah komunalnih proizvodov prenesti na lokalno raven, zagotoviti ugodnejše kredite za financiranje gradnje infrastrukturnih objektov in naprav, 10

12 sprejeti skupna izhodišča za sanacijo komunalne infrastrukture, pripraviti izobraževalne programe za vse ravni izvajanja gospodarskih javnih služb, zagotoviti sredstva za znanstveno raziskovalno delo na področju gospodarskih javnih služb in sprejeti minimalne oskrbovalne standarde za opravljanje komunalnih storitev tako za področje individualne kot tudi skupne komunalne porabe. Na lokalni ravni je potrebno: širiti oskrbovalna območja, zagotavljati minimalne oskrbovalne standarde, sprejeti kratkoročne in dolgoročne programe razvoja komunalne infrastrukture, sprejeti programe sanacije komunalne infrastrukture, preveriti možnosti za izvajanje dejavnosti gospodarskih javnih služb v okviru javnih podjetij in šele nato pristopati k razpisu koncesij in za izvajanje komunalnih dejavnosti v večji meri uveljavljati javno-zasebno partnerstvo. Na ravni javnih podjetij in izvajalcev gospodarskih javnih služb: uveljaviti vse funkcije podjetja, uveljaviti moderne oblike vodenja podjetja, učinkoviteje slediti tehnološkemu razvoju na komunalnem področju, ohranjati tehnološko celovitost komunalnih sistemov, znižati izgube v komunalnih sistemih (predvsem na področju oskrbe z vodo) ter pripraviti programe varčevanja in racionalizacije poslovanja, uveljaviti le ekološko sprejemljive rešitve in vztrajati pri tistih oblikah, ki bodo v popolnosti odražale podjetniško funkcijo izvajanja komunalnih dejavnosti (javna podjetja, koncesionirana javna služba, javno-zasebno partnerstvo). 2.1 Nadzor nad izvajanjem gospodarskih javnih služb s strani uporabnikov 11

13 Zakon o gospodarskih javnih službah predvideva ustanovitev organa za varstvo uporabnikov javnih dobrin. Podatki kažejo, da večina občin takšnega organa ni ustanovila (Hrovatin 2002, 81). Med njimi je kar 9 mestnih občin. Takšno stanje kaže na premajhno skrb za varstvo uporabnikov, kar je v nasprotju s trendi v razvitih državah. Potrebno bi bilo izdelati in sprejeti (Hrovatin 2002, 81-82): minimalne standarde storitev, sankcije, ki bi jih morali izvajalci GJS plačevati za neizvrševanje in urediti postopek pritožb uporabnikov na storitve gospodarskih javnih služb. V občinah je nujno potrebno ustanoviti organ za varstvo uporabnikov javnih dobrin (ali skupnosti konzorciji občin, kjer so občine premajhne) (Zakon o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/1993, 14. člen). V Občini Ruše je bila že leta 1998 ustanovljena Komisija za vloge, pritožbe in varstvo pravic uporabnikov javnih dobrin, ki je delovno telo občinskega sveta. Pomembna je tudi preglednost in dostopnost informacij o vseh investicijah, ki jih izvajajo občine iz vseh možnih virov (Hrovatin 2002,155). Državljani imajo pravico do zdravega in čistega življenjskega okolja, ta pravica je tudi posebej zavarovana. Za zavarovanje pravice do zdravega življenjskega okolja kot posebnega področja je v skladu z zakonom pristojen tudi varuh človekovih pravic (Klemenčič 1997, ). 2.2 Pojem komunalne kulture, odnosi z javnostjo, šolanje in kadri Pogoj za uspešnost komunalne dejavnosti kot gospodarske javne službe je razvijanje komunalne kulture. Pod komunalno kulturo razumemo skrb izvajalcev in porabnikov komunalnih storitev, da je komunalna dejavnost uspešna in kvalitetna. Porabnik in izvajalec komunalnih storitev morata skrbeti in storiti vse, da bi bile te storitve po količini in kakovosti čim ustreznejše (Klemenčič 1997, ). 12

14 Pri tem mislimo tudi na nujno potrebno servisno službo izvajalcev komunalnih storitev. Servisno službo bi morala imeti ustrezno organizirano vsaka komunalna dejavnost, ki bi nudila pomoč takoj, ko jo porabnik želi oziroma ko se za to pokaže potreba. Komunalna kultura se povezuje tudi z razvijanjem odnosov do javnosti in njene osveščenosti na komunalnem področju. V doseganje komunalne kulture je treba vključiti tudi sistem izobraževanja oz. šolanja. O komunalni kulturi in dejavnosti je treba pričeti seznanjati otroke že v osnovni šoli in s tem nadaljevati na višjih stopnjah izobraževanja. Potrebna je tudi vzgoja ustreznega strokovnega kadra. Pri tem je treba poskrbeti tudi za organiziranje potrebnega informacijskega in dokumentacijskega centra za komunalno gospodarstvo, ki bi vključeval ustrezno knjižnico. 13

15 3 MOŽNE OBLIKE IZVAJANJA GOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB Zakon o gospodarskih javnih službah, sprejet leta 1993 (Uradni list RS, št.32/1993), upoštevajoč spremembe iz Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006), določa načine in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb. Ta zakon v svojem 1. členu določa, da se»z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija oziroma občina ali druga lokalna skupnost«. Zakon ponuja več organizacijskih oblik za izvajanje komunalne dejavnosti, in sicer: režijski obrat, javni gospodarski zavod, javno podjetje in z dajanjem koncesij. Pravna podlaga za ustanovitev javnega podjetja v lokalnih skupnostih in za vlaganje javnega kapitala sta Odlok o gospodarskih javnih službah in Odlok o reorganizaciji javnih podjetij, ki sta ju lokalne skupnosti sprejele ob reorganizaciji leta 1993 in 1994 na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (Hrovatin 2002, 80). V nadaljevanju so iz tabele 1 razvidne odločitve občin za izvajanje gospodarskih javnih služb glede na organizacijsko obliko pred uveljavitvijo Zakona o javno-zasebnem partnerstvu. TABELA 1: OBLIKE IZVAJANJA GOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB Vrsta gospodarske javne službe Število občin Režijski obrat 14 Javni gospodarski zavod 0 Javno podjetje 73 Koncesionirana gospodarska javna služba 57 Zagotavljanje gospodarske javne službe z vlaganjem 0 javnega kapitala Vir: Hrovatin, N Strategija razvoja lokalnih gospodarskih javnih služb v Sloveniji, str

16 V letu 2000 je Ministrstvo za okolje in prostor Republike Slovenije opravilo analizo o izvajanju obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb varstva okolja. Podatke je posredovalo 176 občin od skupaj 192 v Sloveniji. TABELA 2: OBVEZNE LOKALNE GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE VARSTVA OKOLJA Obvezne lokalne GJS Režijski obrat Javno podjetje Javni gospodarski zavod Koncesije Vlaganje javnega kapitala Oskrba s pitno vodo Odvajanje in čiščenje kom. odpadnih in padavinskih voda / 6 8 Ravnanje s komunalnimi odpadki / Odlaganje ostankov komunalnih odpadkov / Javna snaga in čiščenje javnih / 19 8 površin Urejanje javnih poti, površin za pešce in zelenih površin / 23 6 Pregledovanje, nadzorovanje in čiščenje kurilnih naprav / 12 / 103 / Vir: Viler, Kovačič, A Koncesije v Sloveniji, magistrsko delo, str. 99 Vidimo lahko, da je prevladujoča oblika izvajanja gospodarskih javnih služb javno podjetje. Tako je bilo tudi v Poslovnem registru Slovenije v oktobru 2002 med vsemi registriranimi javnimi podjetji največ lokalnih komunalnih javnih podjetij (Viler in Kovačič 2002, 99). 15

17 3.1 Režijski obrat Režijski obrat je prva stopnja osamosvajanja komunalne dejavnosti na območju lokalne skupnosti. Režijski obrat je formalno povezan z občinsko upravo in je njena notranja organizacijska enota, kljub temu pa je sposoben samostojno poslovati. Najpogosteje govorimo o: čistem in osamosvojenem režijskem komunalnem obratu (Klemenčič 1997, ). Ti dve obliki režijskih obratov sta mejni obliki, v kateri lahko razvrstimo posamezne organizacijske oblike režijskih komunalnih obratov. Čisti komunalni režijski obrat predstavlja obrat, ki je ozko vezan na občino in njeno upravo: od občine je formalno-pravno odvisen, v gospodarskem in finančnem pogledu je vključen v upravni aparat občine, nima lastnega premoženja, osnovna in obratna sredstva (ki omogočajo dejavnost tega obrata) so sestavni del premoženja občine, ki o njih odloča in razpolaga z njimi, obrat je vezan na navodila občinskega sveta. Knjigovodstvo čistega režijskega komunalnega obrata je enostavno knjigovodstvo, ki temelji na predračunih, premoženjske spremembe se knjižijo neposredno kot prejemki in izdatki po tekočem vrstnem redu. Samostojni - osamosvojen režijski komunalni obrat je najvišja stopnja v razvoju režijskega komunalnega obrata. Njegova posebnost je v tem, da je poslovno samostojen. Ta samostojnost ima za posledico to, da obrat odgovarja za svoj poslovni oziroma gospodarski uspeh. Temu mora ustrezati tudi knjigovodstvo obrata. 16

18 Kljub poslovni samostojnosti režijski obrat nima lastnosti pravne osebe, kar pomeni, da v izvajanju komunalnih dejavnosti posluje v imenu pristojne lokalne skupnosti. To zlasti velja, ko gre za nesamostojni režijski obrat. Režijski komunalni obrati se pojavljajo predvsem v evropskih državah (Klemenčič 1997, ). Po svoji notranji organizaciji, stopnji in načinu vezanosti na občino in njeno upravo se režijski obrati ločijo od države do države in tudi od mesta do mesta. To je v veliki meri odvisno od družbenopolitičnih razmer in komunalne politike v posamezni državi, deželi, mestu in naselju. O režijskih komunalnih obratih ni posebnih predpisov. Po zakonu o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993) je režijski obrat organiziran po predpisih, ki urejajo občinsko upravo oziroma službe lokalnih skupnosti. Največ splošnih predpisov o režijskih komunalnih obratih je najti na področju financiranja, praviloma v zvezi s sestavljanjem in izvajanjem proračuna občine ali mesta. Razvoj režijskega komunalnega obrata v smeri samostojnega režijskega komunalnega obrata je vzpodbudil ustanavljanje tako imenovanih samostojnih komunalnih obratov. Ti obrati so danes v svetu ena najpogostejših organizacijskih oblik komunalne dejavnosti. Režijski obrat je bil največkrat ustanovljen za naslednje gospodarske javne službe (Hrovatin 2002, 81): urejanje stavbnih zemljišč, urejanje javnih površin, površin za pešce in zelenih površin ter pogrebne storitve. 3.2 Javni gospodarski zavod Lokalna skupnost ustanovi gospodarski zavod za opravljanje ene ali več komunalnih dejavnosti, kadar se v celoti izvajajo kot neprofitne, njihovo izvajanje pa zahteva samostojno organizacijo izven občinske uprave ali lokalnih služb. Njegovi soustanovitelji so lahko tudi druge pravne in fizične osebe, vendar njihovi ustanoviteljski deleži ne smejo presegati 49 % (Klemenčič 1997, 157). 17

19 Za razliko od režijskega obrata je javni gospodarski zavod pravna oseba, razen če ni z aktom o ustanovitvi določeno drugače. Z aktom o ustanovitvi javnega gospodarskega zavoda se določijo (Zakon o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/1993, 20. člen): ime in sedež zavoda, pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu, sredstva za ustanovitev in začetek dela zavoda in način njihove zagotovitve, viri, način in pogoji financiranja dela zavoda, pravice in obveznosti ustanovitelja do opravljanja dejavnosti, upravljanja dejavnosti in upravljanja zavoda ter odgovornosti za njegove obveznosti, organ, ki zastopa ustanovitelja v razmerju do zavoda, rok za sprejetje statuta, imenovanje upravnega odbora in osebe, ki bo opravljala zadeve začasnega poslovodenja, ter njena pooblastila, organizacijske enote zavoda in njihova pooblastila v pravnem prometu, razmerje zavoda oziroma njegovih delov do uporabnikov in druge medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda. Če javni gospodarski zavod ustanovi več lokalnih skupnosti skupaj, se z aktom o ustanovitvi uredijo tudi njihove medsebojne pravice, obveznosti in odgovornosti. Če so med ustanovitelji tudi osebe zasebnega prava, se medsebojne pravice, obveznosti in odgovornosti vseh ustanoviteljev uredijo s pogodbo (Klemenčič 1997, 157). Ustanovitelj gospodarskega javnega zavoda (Zakon o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/1993, 21. člen): določi posebne pogoje za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, daje soglasje k statutu zavoda in njegovim statusnim spremembam, daje soglasje k notranji organizaciji zavoda ter številu in vrsti delovnih mest, daje soglasje k programom zavoda, daje soglasje k najemanju posojil, ki niso predvidena ali presegajo določen znesek, odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, daje soglasje k izbiri podizvajalcev in pogodbam z njimi in sprejme poslovno poročilo, obračun in zaključni račun zavoda. 18

20 Direktor vodi poslovanje in delo javnega gospodarskega zavoda. Direktorja imenuje in razrešuje ustanovitelj zavoda, če ni z aktom o ustanovitvi za to pooblaščen upravni odbor. Imenuje se na podlagi javnega razpisa ter pod pogoji, določenimi v statutu. S statutom se določijo tudi pravice, obveznosti in odgovornost direktorja, ki je imenovan za obdobje štirih let. Ista oseba je po preteku mandata lahko ponovno imenovana. Spore v zvezi z imenovanjem in razreševanjem direktorja rešuje sodišče, pristojno za upravne spore. Zavod upravlja upravni odbor. Ustanovitelj imenuje v upravni odbor najmanj polovico članov. S statutom zavoda se določi sestava, način imenovanja oziroma izvolitev članov, trajanje mandata in pristojnosti organa upravljanja. 3.3 Javno podjetje Najpogostejša oblika izvajanja gospodarskih javnih služb na območju Republike Slovenije je javno podjetje. Javno podjetje ustanovi vlada oziroma lokalna skupnost kot podjetje v lasti republike ali lokalne skupnosti. Lahko se ustanovi tudi kot javno podjetje z vložki zasebnega kapitala, če to ni v nasprotju z javnim interesom, zaradi katerega je ustanovljeno. Ustanovitelj javnega podjetja (Klemenčič 1997, 159): določi posebne pogoje za izvajanje ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin in sprejme poslovno poročilo, obračune in zaključni račun podjetja. Poslovanje in delo javnega podjetja vodi direktor. Tega imenuje in razrešuje ustanovitelj javnega podjetja na podlagi javnega razpisa pod pogoji, določenimi v statutu. Za vsa vprašanja, ki se nanašajo na javna podjetja, se uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj podjetij oziroma gospodarskih služb (Zakon o gospodarskih javnih službah, Uradni list RS, št. 32/1993), če ni z zakonom urejeno drugače Vzroki ustanavljanja javnih podjetij 19

21 Javna podjetja imajo dve temeljni značilnosti: prva je podjetniška, druga pa, da mora podjetje delovati tako, da so zagotovljeni temeljni družbeni cilji in interesi (Kavčič 2003, 81). Podjetniška značilnost pomeni, da javna podjetja poslujejo kot poslovne enote, ki morajo skrbeti za uspešno in učinkovito poslovanje. To poslovanje se prikazuje z zaključnim računom in drugimi računovodskimi poročili. Javna podjetja se morajo na eni strani prilagajati zahtevam trga, na drugi strani pa zahtevam države. V javnih podjetjih pogosto prevladujejo družbene prioritete, podjetniški cilji pa so potisnjeni v ozadje (Kavčič 2003, 81). Med vzroke ustanavljanja javnih podjetjih štejemo naslednje (Kavčič 2003, 81-82): popravljanje napak tržnega mehanizma javno podjetje ustanavljamo, da popravlja tržne napake, prerazporeditev bogastva povezujemo s pojmom javne dobrine. Javna dobrina je po definiciji dobrina ali storitev, ki je na razpolago vsem članom družbe, katere potrošnja s strani ene osebe ne zmanjša njene razpoložljivosti za druge osebe v družbi, spreminjanje strukture koristi nadomeščanje zasebnih podjetij z javnimi spremeni strukturo koristi, ki jih imajo od takšne proizvodnje posamezniki, delitev rente med zaposlene, uresničevanje makroekonomskih ciljev države razvoj manj razvitih delov države, posameznih vrst proizvodnje blaga in storitev, doseganje zaželene ravni zaposlenosti (zmanjševanje brezposelnosti, ki jo povzroča zasebni sektor), uravnavanje inflacije, uresničevanje političnih ciljev odvisno od tega, kakšno vlogo ima država na gospodarskem področju, kakšne in kolikšne so njene pristojnosti in reševanje ekološke problematike gre za različne vidike onesnaževanja okolja, ki jih povzroča proizvodnja nekaterih izdelkov Uspešnost javnih podjetij 20

22 Splošna ocena in številne raziskave kažejo na to, da so javna podjetja gospodarsko relativno neuspešna (Kavčič 2003, 85). Kot kazalec se pogosto jemlje njihovo poslovanje z izgubo. Stroški proizvajanja proizvodov in storitev so višji kot v privatnih podjetjih, ki se ukvarjajo s primerljivim programom. Del neuspešnosti javnih podjetij se lahko pripiše naslednjim dejavnikom (Kavčič 2003, 86-88): monopolnemu položaju javnih podjetij, relativno slabi kakovosti managementa v javnih podjetjih, nejasno postavljenim ciljem, neustreznim merilom za presojanje uspešnosti javnih podjetij, relativno slabi kontroli javnih podjetij in motivacijski strukturi managerjev. 3.4 Koncesionirana gospodarska javna služba Naslednja nam znana oblika gospodarskih javnih služb so t.i. koncesije. To službo opravlja koncesionar v svojem imenu in za svoj račun na podlagi pooblastila koncendenta. Zakon ali odlok lokalne skupnosti lahko določi primere, ko opravljanje določene dejavnosti kot koncesionirane gospodarske javne službe ni mogoče. Koncesionar je lahko fizična ali pravna oseba, če izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti, ki je predmet koncesionirane gospodarske javne službe. Lahko je tudi tuja oseba, če zakon ne določa drugače. Koncedent je tisti, ki daje koncesijo. To je lahko država ali lokalna skupnost, odvisno od vrste gospodarske javne službe. S koncesijskim aktom se določijo predmet in pogoji opravljanja gospodarske javne službe za posamezno koncesijo. Ta akt je lahko predpis vlade ali odlok lokalne skupnosti. S koncesijskim aktom se lahko da koncesionarju tudi javno pooblastilo, če tako določa zakon. 21

23 Zakon predpisuje tudi vsebino koncesijskega akta. Z upravno odločbo odloči koncedent izbiro koncesionarja, medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesionirane gospodarske javne službe pa uredita s koncesijsko pogodbo. 57 občin je podelilo koncesije za izvajanje 151 gospodarskim javnim službam (Hrovatin 2002, 81). Koncesije so bile podeljene za naslednje dejavnosti: pregledovanje, nadziranje in čiščenje kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva zraka (40 koncesij), distribucija zemeljskega plina (12 koncesij), ravnanje s komunalnimi odpadki (11 koncesij), vzdrževanje kabelsko razdelilnega sistema (7 koncesij), pokopališke in pogrebne storitve (7 koncesij) ter urejanje in vzdrževanje ulic, trgov, pločnikov in cest, ki niso razvrščene med državne ceste, in druge koncesije. Število koncesijskih pogodb danes zelo hitro narašča. Veliko koncesij se podeljuje brez postopkov za podelitev koncesij (dimnikarska dejavnost, zbiranje, odvažanje in deponiranje komunalnih odpadkov po tuji tehnologiji, vzdrževanje cest). Povprečno število let za izvajanje koncesij, kjer niso potrebna investicijska vlaganja, je 5 let, če so ta vlaganja potrebna, pa 25 let. Značilne so tudi koncesijske dajatve (50 % koncesijskih pogodb), ki zajemajo 3-5 % od dobička (20 % pogodb) oziroma 3-5 % realiziranih prihodkov (30 % pogodb) (Hrovatin, 2002, 81). 3.5 Prednosti in slabosti posamezne organizacijske oblike V Sloveniji poznamo, če ne upoštevamo javno-zasebnega partnerstva oz. prejšnjega načina z vlaganjem javnega kapitala v osebe zasebnega prava, štiri osnovne organizacijske oblike izvajanja gospodarskih javnih služb. Vsaka izmed njih ima tako 22

24 prednosti kot tudi pomanjkljivosti. V nadaljevanju bom na osnovi znanih podatkov iz prakse skušal predstaviti osnovne značilnosti prednosti in slabosti posamezne organizacijske oblike. TABELA 3: PREDNOSTI IN POMANJKLJIVOSTI ORGANIZACIJSKIH OBLIK ORGANIZACIJSKA OBLIKA PREDNOSTI POMANJKLJIVOSTI REŽIJSKI OBRAT stroški poslovanja združeni z možnosti pridobitve občinsko upravo visoka stopnja preglednosti kapitala z dejavnostmi na trgu izvajanja del in porabe sredstev povezanost z občinsko možnost izvajanja del s pomočjo upravo programov javnih del omejeno delovanje možnost pridobitve nepovratnih sredstev iz skladov Evropske unije JAVNI GOSPODARSKI zagotovljen prihodek iz povezanost z občinsko ZAVOD opravljanja gospodarske javne upravo službe deloma omejeno možnost delovanja na trgu delovanje možnost pridobitve nepovratnih sredstev iz skladov Evrope visoka stopnja preglednosti izvajanja del in porabe sredstev za lokalno skupnost JAVNO PODJETJE popolnoma samostojna skrb za pridobivanje organizacijska oblika različne možnosti financiranja sredstev za nemoteno poslovanje delovanja podjetja še vedno delna možnost delovanja na območju več občin povezanost z občinsko upravo KONCESIJA lokalna skupnost ne potrebuje cena izvajanja lastnih finančnih sredstev gospodarske javne službe koncesionar poskrbi za izgradnjo ni nepovratnih sredstev komunalne infrastrukture države ali Evropske unije za koncesionarja delno pritiski koncesionarja sofinanciranje s strani lokalne zaradi cene skupnosti Vir: lasten,

25 Prvo organizacijsko obliko predstavlja režijski obrat. Je notranja organizacijska enota občinske uprave, ustanovljena predvsem z namenom zniževanja stroškov izvajanja posameznih gospodarskih javnih služb, v večini primerov tistih, ki se financirajo neposredno iz občinskega proračuna (področje dela pri vzdrževanju javnih poti, zelenih površin, pokopališč in javne snage). Za takšno obliko izvajanja gospodarske javne službe so se v večini primerov odločile manjše občine v Republiki Sloveniji, za katere bi bilo neracionalno ali nesmiselno, da ustanovijo javno podjetje ali pristopijo k drugi obliki organiziranosti. Prednosti takšne organiziranosti so v združevanju stroškov poslovanja (z občinsko upravo skupno področje financ računovodstvo), v visoki stopnji preglednosti poslovanja in izvajanja del, možnosti zniževanja stroškov izvajanja del s pomočjo programov javnih del predvsem v občinah, ki beležijo visoko stopnjo brezposelnosti, in v možnosti pridobitve nepovratnih sredstev iz skladov Evropske unije, ki so namensko opredeljena kot sredstva za lokalne skupnosti. Slabosti pri takšni obliki organiziranosti se pojavijo, ko se ugotovi, da bi lahko režijski obrat s svojimi zmogljivostmi opravljal dela tudi za zunanje naročnike, kar pa ni možno, saj v okviru njegovega delovanja ni omogočeno izvajanje storitev za zunanje naročnike. V tem primeru predstavlja povezanost z občinsko upravo pomanjkljivost. Prav tako je režijski obrat omejen na delovanje na področju ene same občine in izrecno na dejavnost, ki jo opravlja v javnem interesu. Naslednja oblika izvajanja gospodarske javne službe je javni gospodarski zavod. Le-ta ima kot primarno nalogo opravljati oz. izvajati gospodarsko javno službo, vendar ima v nasprotju z režijskim obratom možnost izvajanja del tudi za zunanje naročnike, toda samo v primeru, da to ne ovira njegove primarne dejavnosti. Pogoj za gospodarski javni zavod je več kot 50 % lastništvo lokalne skupnosti. Kljub temu, da ima javni gospodarski zavod možnost delovanja na trgu, mu osnovno dejavnost in s tem povezan prihodek zagotavlja izvajanje nalog za potrebe lokalne skupnosti, ki je tudi njegova večinska lastnica. V primerjavi z režijskim obratom ima javni zavod omogočen širši spekter dejavnosti, vendar je njegovo delovanje še vedno neposredno vezano na občinsko upravo in občinski svet. Ustanovitelj lokalna skupnost - izdaja soglasja k vsem pomembnim odločitvam v zavodu, kar lahko posledično pripelje do križanja interesov med zavodom in lokalno skupnostjo. Takšne oblike organiziranosti izvajanja gospodarske javne službe kljub določenim prednostim v Sloveniji do sedaj ni uporabila 24

26 nobena lokalna skupnost. Osnovna značilnost takšne oblike izvajanja gospodarske javne službe je torej ta, da ima zavod zagotovljena sredstva za svoje delovanje neposredno iz proračuna, kar mu zagotavlja določeno varnost, na drugi strani pa nima možnosti popolnoma samostojnega delovanja. Takšna oblika bi bila primerna za manjše ali srednje velike občine, ki same izvajajo dejavnosti, podobne kot režijski obrati, vendar bi lahko pridobile še dodaten vir zaslužka na trgu. Najpogostejša oblika izvajanja gospodarske javne službe v Sloveniji je javno podjetje. Večinski lastnik javnega podjetja je lokalna skupnost občina, ki za izvajanje javne službe pooblasti javno podjetje. Le-to ima tudi možnost delovanja na trgu in s tem omogočen dodaten vir zaslužka. Opravlja lahko več različnih dejavnosti, ki niso nujno vezane na izvajanje gospodarskih javnih služb. Možni so različni viri financiranja, in sicer iz amortizacije osnovnih sredstev, dobička podjetja, najetih posojil, nepovratnih sredstev, cene izvajanja gospodarske javne službe, občinskih in državnih taks, subvencij in dotacij. Kljub temu, da je lokalna skupnost ustanoviteljica javnega podjetja, pa je le-to dolžno skrbeti za ustrezno finančno poslovanje, ki mu omogoča nemoteno delovanje. Osnovna naloga javnega podjetja je še vedno opravljanje nalog za javni interes in ne pridobivanje dobička. Prednosti takšne oblike so torej predvsem pri zagotavljanju sredstev za delovanje podjetja in zagotovljen določen del prihodka, vendar takšna oblika še vedno ni samostojna in neodvisna od lokalne skupnosti. Naslednja možnost izvajanja gospodarske javne službe je s podelitvijo koncesije. V tem primeru lokalna skupnost ne potrebuje lastnih finančnih sredstev za izgradnjo komunalne infrastrukture, saj jih zagotovi koncesionar. Pri takšni obliki se pri investicijah naj ne bi pojavljali proračunski viri, nepovratna sredstva države ali skladov Evropske unije. Načeloma tudi ni mogoče porabljati taks za obremenjevanje okolja. Slabo stran podelitve koncesije za lokalno skupnost predstavlja predvsem pritisk s strani koncesionarja glede cene izvajanja gospodarske javne službe. Ker je koncesionar vlagal v izgradnjo komunalne infrastrukture lastna sredstva, bo želel le-ta dobiti tudi povrnjena. Ker cena izvajanja ponavadi ne pokrije vseh stroškov delovanja, se občine 25

27 odločajo za subvencioniranje izvajanja gospodarskih javnih služb. Takšna oblika je primerna predvsem za občine, ki nimajo dovolj lastnih sredstev, so pa prisiljene širiti ali obnavljati komunalno infrastrukturo. Pri podelitvi koncesije je za lokalno skupnost izredno pomembna pravilno sestavljena koncesijska pogodba. Podjetje, ki pridobi koncesijo, je popolnoma samostojna pravna oseba, ki jo na lokalno skupnost veže samo koncesijska pogodba. Podjetje ima zagotovljen vir dohodka za čas sklenjene koncesijske pogodbe, vendar mu samo cena izvajanja gospodarske javne službe ne zadostuje za pokritje vseh stroškov. Tako so lokalne skupnosti prisiljene sofinancirati del izvajanja dejavnosti. 26

28 4 JAVNO-ZASEBNO PARTNERSTVO V letu 2007 je stopil v veljavo Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, objavljen v Uradnem listu RS, št. 127/2006. Ta zakon je z dnem uveljavitve spremenil določene člene Zakona o gospodarskih javnih službah iz leta 1993, in sicer sta bistveni spremembi naslednji: 6. člen Zakona o gospodarskih javnih službah med oblikami zagotavljanja javnih služb ne opredeljuje več dajanja koncesij osebam zasebnega prava, temveč govori samo o koncesijah in 6. člen Zakona o gospodarskih javnih službah ne obravnava več vlaganja javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava kot eno izmed možnih oblik zagotavljanja javnih služb. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu ureja namen in načela zasebnega vlaganja v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zasebnih projektov, ki so v javnem interesu, načine spodbujanja javno-zasebnega partnerstva in institucije, ki skrbijo za njegovo spodbujanje in razvoj, pogoje, postopek nastajanja in oblike ter način izvajanja javnozasebnega partnerstva, posebnosti koncesij gradenj in storitev ter statusnega javnozasebnega partnerstva, nadzor nad javno-zasebnim partnerstvom, preoblikovanje javnih podjetij, pravo, ki se uporabi za reševanje sporov iz razmerij javno-zasebnega partnerstva, ter pristojnost sodišč in arbitraž za odločanje o sporih iz teh razmerij (Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/2006). Javno-zasebno partnerstvo je pojem, ki označuje razmerje zasebnega vlaganja v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zasebnih projektov, ki so v javnem interesu. Sklenjeno je med javnim in zasebnim partnerjem, in sicer v zvezi z izgradnjo, vzdrževanjem in upravljanjem javne infrastrukture ali drugimi projekti, ki so v javnem interesu (Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/2006). Javni partner v razmerju javno-zasebnega partnerstva je država ali samoupravna lokalna skupnost, drugi javni partnerji pa so tudi pravne sebe javnega prava, ki jih ustanovi država ali samoupravna lokalna skupnost, in druge pravne osebe, ki so javni naročniki po Zakonu o javnem naročanju. Kot zasebnega partnerja zakon opredeljuje eno ali več 27

29 pravnih ali fizičnih oseb, ki sklenejo razmerje javno-zasebnega partnerstva in s tem v takšnem razmerju pridobijo pravico in obveznost izvajati javno-zasebno partnerstvo. Namen Zakona o javno-zasebnem partnerstvu je omogočiti in pospešiti zasebna vlaganja v projekte javnega interesa ter, povzeto po Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu, zagotoviti preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva, varovati javne interese v tem razmerju (predpisanih načinov uresničevanja javnega interesa) in zagotoviti vpliv javnega partnerja na to, da se predmet javnozasebnega partnerstva izvaja v javnem interesu. Pri javno-zasebnem partnerstvu je potrebno upoštevati temeljna načela, določena z zakonom, in sicer: načelo enakosti, načelo transparentnosti, načelo sorazmernosti, načelo uravnoteženosti, načelo konkurence, načelo procesne avtonomije, načelo subsidiarne odgovornosti ter načelo sodelovanja. Za preučevanje politike in svetovanje na področju javno-zasebnega partnerstva je oblikovan Svet Vlade Republike Slovenije za javno-zasebno partnerstvo, ki ga vodi minister, pristojen za finance, sestavljen pa je iz neodvisnih strokovnjakov z ekonomskega, pravnega in drugih področij (Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/2006). Zakon o javno-zasebnem partnerstvu v členih od 135 do 138 obravnava tudi nadzor nad izvajanjem javno-zasebnega partnerstva, pri čemer naj poudarim, da ima javni partner pravico in dolžnost nadzorovati izvajanje pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu. 28

30 4.1 Oblike javno-zasebnega partnerstva Zakon določa, da se lahko javno-zasebno partnerstvo izvaja kot: razmerje pogodbenega partnerstva ali razmerje statusnega partnerstva. Pogodbeno partnerstvo se mora izvajati v skladu z Zakonom o javno-zasebnem partnerstvu, Zakonom o javnem naročanju in Zakonom o gospodarskih javnih službah, statusno partnerstvo pa se mora izvajati v skladu z Zakonom o javno-zasebnem partnerstvu, Zakonom o gospodarskih javnih službah in Zakonom o javnih financah. Tako pogodbeno kot statusno partnerstvo lahko imata več oblik, ki določajo način njunega izvajanja Razmerje pogodbenega partnerstva Pogodbeno partnerstvo ima lahko naslednji obliki: obliko koncesijskega razmerja, kar pomeni dvostransko pravno razmerje med državo oziroma samoupravno lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava kot koncedentom in pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem, v katerem koncedent podeli koncesionarju posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu, kar lahko vključuje tudi zgraditev objektov in naprav, ki so deloma ali v celoti v javnem interesu ali obliko javno-naročniškega razmerja, ki predstavlja odplačno razmerje med naročnikom in dobaviteljem blaga, izvajalcem gradenj ali izvajalcem storitev, katerega predmet je naročilo blaga, izvedba gradnje ali storitve (Zakon o javnozasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/2006). Pri tem naj poudarim, da o javno-naročniškem razmerju govorimo vedno, ko javni partner v javno-zasebnem partnerstvu nosi večino ali celotno poslovno tveganje izvajanja projekta, ki je predmet javno-zasebnega partnerstva. 29

31 4.1.2 Razmerje statusnega partnerstva Kot pri razmerju pogodbenega partnerstva poznamo tudi v primeru razmerja statusnega partnerstva več oblik. Statusno javno-zasebno partnerstvo je namreč razmerje, sklenjeno med javnim in zasebnim partnerjem na način, da država, ena ali več samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava oziroma drug javni partner podeli izvajanje pravic in obveznosti, ki iz javno-zasebnega partnerstva izhajajo, izvajalcu statusnega javno-zasebnega partnerstva z eno izmed naslednjih oblik: z ustanovitvijo pravne osebe, katere ustanovitelji so država, ena ali več samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava oziroma drug javni partner in ena ali več oseb zasebnega prava, s prodajo deleža javnega partnerja v javnem podjetju ali drugi osebi javnega ali zasebnega prava, z nakupom deleža v osebi javnega ali zasebnega prava, z dokapitalizacijo ali na drug, primeroma naštetim oblikam pravno in dejansko soroden in primerljiv način (Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, Uradni list RS, št. 127/2006). 4.2 Možnosti javno-zasebnega partnerstva Pred uveljavitvijo Zakona o javno-zasebnem partnerstvu je bila ena izmed možnosti izvajanja gospodarskih javnih služb tudi vlaganje javnega kapitala v osebe zasebnega prava. Ta oblika je bila po svojem namenu podobna obliki javno-zasebnega partnerstva vlagati javni kapital v projekte, ki imajo javni značaj in katerih nosilec so osebe zasebnega prava. Podobno kot pri javno-zasebnem partnerstvu je bilo potrebno osebo zasebnega prava izbrati s pomočjo javnega razpisa. Javno-zasebno partnerstvo kot institut med javnim in zasebnim partnerjem lahko uporabimo povsod tam, kjer je izkazan javni interes države, samoupravne lokalne skupnosti ali drugega javnega partnerja. Tako je javno-zasebno partnerstvo namenjeno naslednjim področjem: izgradnji javne infrastrukture, ki je predmet gospodarskih javnih služb, npr. kanalizacijskega omrežja, vodovodnega omrežja 30

32 upravljanju javne infrastrukture, ki je predmet gospodarskih javnih služb, npr. zelenih površin, parkirišč... vzdrževanju javne infrastrukture, ki je predmet gospodarskih javnih služb, izvajanju drugih javnih služb, npr. izvajanju socialnega varstva, izvajanj drugih projektov, ki so v javnem interesu. Zakon posebej obravnava posebnosti pri koncesiji gradenj in koncesiji storitev. 4.3 Prednosti in slabosti Po preučitvi Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006) sem prišel do ugotovitve, da pri takšnem razmerju obstajajo podobne prednosti in slabosti, kot jih poznamo pri koncesijah oz. smo jih lahko ugotavljali pri vlaganju javnega kapitala v osebe zasebnega prava. Prednost javno-zasebnega partnerstva sam vidim predvsem v tem, da zasebni partner s svojimi sredstvi v primeru gospodarskih javnih služb oz. komunalne infrastrukture financira izgradnjo oz. projekt, ki je v javnem interesu, kar pomeni, da občina ne potrebuje celotne višine investicijskih sredstev. To predstavlja veliko prednost predvsem za manjše občine, ki so močno omejene pri sredstvih za vlaganje v komunalno infrastrukturo. Ob ustrezni organizacijski obliki javno-zasebnega partnerstva so možni tudi enaki viri financiranja kot pri npr. javnem podjetju. Slabost v prvi vrsti vidim že v pripravi akta o javno-zasebnem partnerstvu, in sicer v tem, da večina manjših občin, ki bi lahko najbolje koristile institut javno-zasebnega partnerstva, nima ustreznega kadra, ki bi lahko pripravil najustreznejši predlog oblike izvajanja javno-zasebnega partnerstva. Prav tako morajo biti občine previdne pri samih aktih javno-zasebnega partnerstva, predvsem pri oblikah koncesijskih razmerij interes zasebnega partnerja je namreč v tem, da si v najkrajšem času povrne svoja vlaganja, kar lahko za občino pomeni občutno zvišanje cene izvajanja določene gospodarske javne službe. Prav tako je potreben dober nadzor javnega partnerja nad zasebnim, da ne bi prihajalo do prirejanja dokumentov, predvsem finančnih, o samem izvajanju storitev iz naslova javno-zasebnega partnerstva. 31