Financovanie politických strán na príklade Nemecka, Rakúska a Švajčiarska. Výzva pre Slovensko? Radoslav Štefančík

Transcription

1 Financovanie politických strán na príklade Nemecka, Rakúska a Švajčiarska. Výzva pre Slovensko? Radoslav Štefančík

2

3 Financovanie politických strán na príklade Nemecka, Rakúska a Švajčiarska. Výzva pre Slovensko? Radoslav Štefančík Praha 17

4 Posudzovatelia: prof. PhDr. Ján Liďák, CSc. prof. PhDr. Svetozár Krno, CSc. doc. PhDr. Tomáš Koziak, PhD. Vydal: Machiavelli Press, s.r.o. Křenova 438/ Praha 6 Veleslavín Vydanie 1. ISBN

5 Obsah Obsah 1. Úvod Stanovenie problému a štruktúra publikácie Metodológia a stav doterajšieho výskumu Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve Politické strany ako organizácie Tendencie vo vývoji financovania politických strán Kategórie financovania politických strán Financovanie zo súkromných zdrojov Financovanie z verejných zdrojov Výdavky politických strán Kontrola financovania politických strán Problémové oblasti financovaním politických strán Financovanie politických strán v Nemecku Úvod do politického systému Stranícky systém Kategorizácia nemeckého straníckeho systému Legislatívne vymedzenie politických strán v Nemecku Volebný systém Model financovania politických strán Členské príspevky a príspevky držiteľov verejných funkcií Dary Štátne spolufinancovanie Uverejňovanie informácií a kontrola Trendy vo financovaní politických strán a politických kampaní Príjmová štruktúra financovania politických strán Výdavková štruktúra financovania politických strán Dopady financovania politických strán na strany a stranícky systém Záverečné poznámky k financovaniu politických strán v Nemecku 77 5

6 Obsah 4. Financovanie politických strán v Rakúsku Úvod do politického systému Politické strany a stranícky systém Politická strana vs. volebná strana Stranícky systém Volebný systém Model financovania politických strán Členské príspevky a príspevky od držiteľov verejných funkcií Dary Štátne financovanie Uverejňovanie informácií a kontrola Trendy vo financovaní politických strán Príjmová štruktúra financovania politických strán Výdavková štruktúra financovania politických strán Financovanie politických akadémií Negatívne trendy spojené s financovaním politických strán Záverečné poznámky k financovaniu politických strán v Rakúsku Financovanie politických strán vo Švajčiarsku Úvod do politického systému Stranícky systém Volebný systém Model financovania politických strán Štátne spolufinancovanie Súkromné financovanie Výdavky politických strán Kontrola financovania Trendy vo financovaní politických strán Záverečné poznámky k financovaniu politických strán vo Švajčiarsku Skúseností Nemecka a Rakúska v podmienkach Slovenska? Úvod do politického systému Volebný systém Model financovania politických strán Verejné financovanie 150 6

7 Obsah Súkromné financovanie Uverejňovanie informácií a kontrola Trendy vo financovaní politických strán Príjmová štruktúra financovania politických strán Výdavková štruktúra financovania politických strán Dopady financovania politických strán na strany a stranícky systém Záverečné poznámky k financovaniu politických strán na Slovensku Záver Použité zdroje Zoznam tabuliek a grafov Zoznam skratiek O autorovi 3 7

8 8

9 Úvod 1. Úvod Politické strany sú súčasťou každého demokratického právneho poriadku. V parlamentných demokraciách tvoria nevyhnutný základ moderného pluralizmu a premostenie medzi politikou a spoločnosťou (Rybář 11a). V súčasných liberálnych demokraciách je len ťažké si predstaviť prezentovať politické postoje a záujmy občanov jednotlivo, preto sú sprostredkované politickými stranami a následne vnášané do politického systému. Pre zabezpečenie náležitého fungovania demokratického politického systému je preto nevyhnutné, aby stranícke formácie zabezpečovali výkon určitých verejných funkcií, ku ktorým patrí okrem iného zabezpečovanie systému liberálnej demokracie a jej legitimizovanie, vytváranie politického i ekonomického konkurenčného prostredia, agregácia a artikulácia záujmov a postojov ľudí, politická socializácia a participácia, rekrutácia nového politického personálu a mobilizácia voličov. Od momentu sformovania prvých politických strán zároveň platí, že na fungovanie politiky sú vždy potrebné aj finančné prostriedky. Podľa nemeckého politológa Karla-Heinza Naßmachera (02) sa prostriedky vynaložené na zabezpečenie súťaživého straníckeho systému zvyknú jeho účastníkmi označovať ako náklady demokracie. Tento pojem je možné vnímať v dvojakom význame. Prvý je odvodený od uvažovania Alexandra Hearda (1960). Vnímajú sa ním všetky finančné náklady vznikajúce špecifickými demokratickými formami regulácie konfliktov a zamedzovaním konfliktov, ústupkami záujmovým skupinám a zohľadňovaním požiadaviek potenciálnych voličov (Naßmacher 02: 7). Druhý význam nákladov demokracie je spojený práve s financovaním politických strán, teda nákladov politikov a politických strán, hradených prevažne zo štátneho rozpočtu. Peniaze a politika boli a zatiaľ stále sú prepojené v každej demokratickej krajine. Či už v prezidentskej alebo parlamentnej demokracii potrebujú politickí aktéri zdroje na vlastnú prezentáciu, na budovanie straníckych štruktúr a predovšetkým na volebné (alebo referendové) kampane. Otázne teda zostáva, akým spôsobom politické strany finančné prostriedky získavajú, ako sa k financovaniu stavia štát a súkromné subjekty, akým spôsobom politické strany financie utrácajú a do akej miery je ich hospodárenie transparentné a v súlade s platnou legislatívou. 9

10 Úvod Politické strany sú zložité organizácie, ktoré na svoj život potrebujú zdroje na krytie svojich nákladov spojených s udržiavaním celého byrokratického aparátu, na kontakt s voličom, na vývoj a realizáciu nových nápadov počas predvolebnej kampane. Napriek tomu, že dostatok finančných zdrojov je v súčasnosti jedným (hoci nie jediným) zo základných predpokladov na úspech politických strán (Naßmacher 04), ich spravovanie môže zároveň predstavovať nebezpečenstvo (Butler 10). Pre samotnú politickú stranu, ale aj pre celkový charakter demokracie. Politické strany s lepším prístupom k finančným zdrojom totiž môžu podľahnúť pokušeniu monopolizovať svoje mocenské postavenie, vytvárať prekážky rovnej súťaže pre svojich konkurentov a zvýhodňovať vlastných donorov pred ostatnými fyzickými alebo právnickými osobami. Z historického porovnania vyplýva, že financovanie politických strán nemalo vždy rovnakú podobu. Vplyv na vývoj financovania straníckych formácií mala aj bezpochyby meniaca sa socioekonomická štruktúra spoločnosti i samotných straníckych organizácií. Tak, ako sa v priebehu. storočia menil charakter politických strán (Kirchheimer 1965; Katz, Mair 1994, 1995; von Beyme 00), menil sa aj spôsob napĺňania straníckeho rozpočtu. Na príjmovej strane bol zaznamenaný rastúci objem finančných prostriedkov poskytovaný štátom. Pravidelný a od volebného výsledku závislý objem poskytnutej štátnej dotácie má samozrejme bezprostredný vplyv na fungovanie strany ako organizácie a len ťažko dnes spochybniť predpoklad, že od objemu vynaložených peňazí na volebnú kampaň závisí aj volebný úspech strany v parlamentných voľbách. Aj preto sa pri otázkach výskumu financovania politických strán neanalyzuje len príjmová strana straníckeho účtovníctva, ale rovnako aj výdavková. V tejto súvislosti sa hľadajú odpovede na otázku, aké vysoké môžu byť náklady kvôli zachovaniu spravodlivosti a rovnosti straníckych subjektov spojené s politickou komunikáciou, a to ešte dlho pred volebnou kampaňou alebo bezprostredne pred voľbami. Práve nezrovnalosť vo vymedzení dĺžky kampane je tým problémovým bodom, o ktorý sa radi opierajú politici prekračujúci finančné limity a vrchné hranice pri prezentácii svojej osoby alebo strany v súvislosti s voľbami. Možno teda hovoriť o kampani iba bezprostredne pred voľbami, ale je možné do tohto obdobia zahrnúť prakticky prvý deň už po voľbách? Financovanie politických strán sa podobne ako odmeňovanie poslancov pravidelne objavuje ako objekt investigatívnej žurnalistiky a následne ako téma verejnej diskusie. Predovšetkým v prípadoch, kedy sa politické strany, alebo ich donorské subjekty dostanú do podozrenia z korupcie alebo zneužitia verejných prostriedkov v prospech jednotlivcov alebo celej strany. Aj preto je otázka, ako stranícke formácie získavajú 10

11 Úvod a na druhej strane utrácajú svoje finančné prostriedky, zaujímavá i pre širokú verejnosť. Z nedávnej histórie troch skúmaných nemecky hovoriacich štátov azda najväčšiu pozornosť verejnosti zaznamenal prípad existencie čiernych fondov nemeckých kresťanských demokratov počas predsedníctva bývalého kancelára Helmuta Kohla. Za škandálom nemeckých kresťanských demokratov nezaostávajú ani slovenské stranícke subjekty. Preto je súčasťou tejto publikácie aj zmapovanie najdôležitejších škandálov spojených práve s financovaním rakúskych, švajčiarskych, nemeckých i slovenských politických strán. V prípade výskumu financovania politických strán sa totiž stáva, že od pôvodného zámeru skúmať príjmy a výdavky politických strán sa autori dostávajú k otázkam nečestných politických spôsobov, predovšetkým politickej korupcie a klientelizmu (Sickinger 06, 09). 1.1 Stanovenie problému a štruktúra publikácie Cieľom autora tejto publikácie je zistiť, akým spôsobom je upravené financovanie politických strán v troch nemecky hovoriacich krajinách, z ktorých o každej je možné bez diskusie tvrdiť, že ide o niekoľko desaťročí zakotvenú demokraciu. Z následného porovnania podmienok financovania vo všetkých troch krajinách sa bude vychádzať pri hľadaní odpovede na otázku, ako skúsenosti týchto troch dlhodobo zakorenených demokracií môžu poslúžiť ako vzor pri spravovaní financií slovenských politických strán, a to vzhľadom na to, že financovanie politických strán sa v podmienkach Slovenska pravidelne spája s podozreniami z nelegálnych príjmov a mimoriadne vysokých a často nie úplne transparentne zdokumentovaných nákladov na volebné kampane. Na začiatku analýzy stojí predpoklad, že vo všetkých troch krajinách sa zvyšuje vplyv štátneho financovania na strane príjmov a rastú objemy finančných prostriedkov vynaložených na volebné kampane na strane výdavkov. Štátne zdroje určené pre politické strany sa totiž považujú za jeden z prostriedkov minimalizácie závislosti politickej elity od externých prispievateľov. Je však dôležité hneď v úvode tejto publikácie zdôrazniť, že objektom výskumu sú vždy len legálne získané finančné prostriedky, t. j. riadne zaznamenané v príslušných dokumentoch a spravidla publikované a prístupné pre verejnosť. Nemožno totiž vylúčiť, vzhľadom na množstvo škandálov s tzv. čiernymi peniazmi, prípadne indícií na nelegálne financovanie, že okrem peňazí evidovaných v súlade so zákonom disponu- 11

12 Úvod jú politické strany aj priamo finančnými prostriedkami, prípadne inými nefinančnými výhodami, o ktorých nie sú príslušné, zákonom stanovené kontrolné orgány (a s nimi aj médiá, laická i odborná verejnosť) dostatočne informované. Napriek tomu, že Rakúsko, Švajčiarsko a Nemecko spája jeden spoločný jazyk, ako aj federálny systém vertikálnej deľby moci, niektoré podobné vlastnosti straníckych systémov (všetky štáty majú pomerne dobre inštitucionalizovaný stranícky systém, všetky tri štáty vykazujú ideologicky vyhranené subjekty konzervatívcov, resp. kresťanských demokratov, sociálnych demokratov, liberálov, ako aj stranu zelených; pričom všetky tri stranícke systémy čelia v súčasnosti vzniku nových politických strán), politická kultúra vyplývajúca z odlišnej histórie je predsa len iná. A preto možno očakávať, že aj spôsoby financovania môžu pri vzájomnom porovnaní podmienok vo všetkých troch krajinách vykazovať určité rozdiely. Na dosiahnutie predstaveného cieľa je publikácia rozdelená do šiestich hlavných častí. Po úvodnej časti nasleduje kapitola, ktorej obsah tvorí všeobecné predstavenie objektu výskumu financovania politických strán. Pod pojmom financovanie nie je definovaná iba príjmová zložka, ale rovnako sú pod ňou vnímané aj výdavky straníckych subjektov na svoju činnosť. V teoretickej kapitole teda budú predstavené priame i nepriame, verejné i súkromné zdroje príjmovej časti straníckeho účtovníctva. Hoci vertikálna deľba moci v Rakúsku, Švajčiarsku a Nemecku je postavená na federálnom princípe, horizontálna deľba moci vykazuje pri porovnaní týchto krajín značné rozdiely. Aj z tohto dôvodu sú tretia, štvrtá a piata kapitola skoncipované vo forme prípadových štúdií jednotlivých štátov a až v poslednej časti závere dochádza k vzájomnému porovnaniu a definovaniu hlavných rozdielov, ako aj spoločných faktorov straníckeho financovania. Nie je totiž mojou snahou porovnávať politické, stranícke alebo volebné systémy, ale iba samotné financovanie, hoci pre lepšie pochopenie financovania politických strán považujem za nevyhnutné predstaviť aj politické systémy jednotlivých krajín. Politický systém, resp. dva subsystémy volebný a stranícky totiž tvoria inštitucionálny rámec, od ktorého sa odvíja práve forma a spôsoby financovania politických strán (Naßmacher 06). Rovnako dôležité zdôvodnenie takéhoto členenia i metodologického prístupu tejto publikácie spočíva v poznaní, že nie všetky tri skúmané štáty upravujú financovanie politických strán legislatívne rovnakým spôsobom. t. j. z platnej legislatívy vyplývajúca dostupnosť informačných zdrojov je naprieč trom skúmaným krajinám odlišná. Zatiaľ čo zistiť 12

13 Úvod a overiť informácie o financovaní politických strán v Nemecku je bezproblémové, dostatočná úroveň dostupnosti príslušných údajov existuje aj v prípade Slovenska, dosiahnuť rovnakú úroveň poznania pri švajčiarskych a do roku 12 aj rakúskych stranách vzhľadom na absenciu povinnosti zverejňovať informácie, prípadne vzhľadom k absentujúcej legislatíve je prakticky nedosiahnuteľná. Najmä švajčiarska legislatíva je v prípade transparentnosti financovania politických strán mimoriadne benevolentná, čo komplikuje jej výskum a následnú komparáciu. Z vyššie uvedeného dôvodu kapitoly prinášajúce výsledky analýzy financovania v uvedených krajinách nemajú úplne identickú štruktúru, resp. obsahová náplň jednotlivých podkapitol týkajúcich sa už priamo analýzy príjmov a výdavkov nie je rovnaká. Rovnakú štruktúru však obsahuje každá kapitola na začiatku, kedy sú najskôr v krátkosti predstavené základné štruktúrne elementy jednotlivých politických systémov nemecky hovoriacich štátov, vrátane straníckych systémov a volebných systémov. Následne sú predstavené modely financovania politických strán v závislosti od dostupných zdrojov, a to tak zo štátnych, ako aj zo súkromných zdrojov. Nasleduje analýza trendov financovania a napokon dopadov na aktuálny stranícky systém, resp. na aktuálnu verejnú debatu, ktorá reflektuje predovšetkým negatívne stránky spojené s financovaním. Je totiž vysoko pravdepodobné, že napriek prívlastku etablované alebo zakorenené demokracie sa aj v týchto krajinách objavujú škandály spojené práve s financovaním politických strán. V poslednej kapitole sú predstavené spôsoby financovania politických strán na Slovensku. Financovanie relevantných strán je totiž odkázané predovšetkým na verejné zdroje, preto je otázne, akým spôsobom, a či vlastne vôbec, je možné pozitívne skúsenosti z nemecky hovoriacich štátov aplikovať v podmienkach slovenského straníckeho systému. Táto časť publikácie zároveň prinesie výsledky porovnania niektorých aspektov financovania politických strán vo všetkých analyzovaných štátoch. 1.2 Metodológia a stav doterajšieho výskumu Metodologicky je publikácia postavená na obsahovej analýze rôznych typov dokumentov bezprostredne spojených s objektom výskumu. Zvolený výskumný prístup akceptuje údaje zverejnené vo vybraných zdrojoch ako fakt, to znamená bez ohľadu na rôzne podozrenia z existencie iných, než zdokumentovaných zdrojov. Inak vyjadrené, objektom výskumu je to, čo je na papieri. Ak niečo politickými stranami zverejnené nie je, ide spravidla o nepotvrdené špekulácie, alebo o indície, že práve oblasť fi- 13

14 Úvod nancovania politických strán by mala stáť vo väčšej pozornosti nielen výskumníkov z oblasti politológie, ale rovnako z oblasti trestného súdnictva. Nemožno totiž vylúčiť domnienku, že strany vylepšujú svoje záverečné správy s cieľom vyhnúť sa podozreniu z nečestných politických postupov, prípadne priamo obísť platné právne predpisy. To ale nespochybňuje tvrdenie, že skúmanie existujúcich dát, a to najmä pri pravidelnom a dlhodobom porovnávaní, poskytuje dostatočný prehľad o trendoch v príjmoch a výdavkoch politických strán ako dôležitých aktérov pre zabezpečenie demokratického poriadku. V prípade akceptovaných dostupných zdrojov ide predovšetkým o legislatívne normy (ústava, zákony o politických stranách, zákony o financovaní politických strán, resp. iné normatíve právne akty) vymedzujúce právne postavenie a činnosť politických strán v konkrétnom prostredí národného štátu. Pri výskume financovania politických strán je rovnako dôležité prebádať výročné správy politických strán, prehľady financovania volebných kampaní, ako aj správy kontrolných orgánov na národnej alebo medzinárodnej úrovni. Ako už bolo vyššie uvedené, v jednotlivých kapitolách sú tieto údaje spracované vo forme prípadových štúdií, a až v záverečnej časti práce dochádza k synchrónnej komparácii zistených skutočností. Pri pohľade na stav doterajšieho výskumu financovanie politických strán dlhodobo patrí medzi primárne objekty záujmu politologického bádania. Okrem politológov si ho všímajú rovnako odborníci z oblasti práva, keďže jeho súčasťou je aj analýza rozličných normatívnych právnych aktov upravujúcich túto stránku politického života. Ak teda nazrieme na stav doterajšieho výskumu, téma politických strán, a to aj téma ich financovania, je v nemecky hovoriacom prostredí (primárne v Nemecku a Rakúsku) zastúpená mimoriadne bohato. Spravidla ide o publikované kvalifikačné práce mladých nemeckých, rakúskych alebo švajčiarskych politológov. Viacerí autori však buď nemajú ambíciu porovnávať jednotlivé krajiny, prípadne nie sú ich publikačné výstupy z hľadiska súčasného vývoja financovania viac aktuálne. Práve strata aktuálnosti je najväčším problémom publikácií vydaných na skúmanú tému. Napríklad v Rakúsku bolo vydaných niekoľko monografií k téme financovania rakúskych politických strán, ale spravidla v období pred rokom 12 (Drysch 1998; Thienel 08; Sickinger 09; Lenzhofer 10), teda pred rokom, kedy rakúska legislatíva k financovaniu straníckych subjektov prešla komplexnou reformou, čomu sa strany rýchlo prispôsobili a začali uverejňovať informácie o svojich príjmoch v upravenej podobe. 14

15 Úvod Autori venujúci sa financovaniu politických strán (vrátane autora tejto publikácie) niekedy uvádzajú aj hodnoty vyjadrené v absolútnych číslach platné v aktuálnom období, keďže však objemy pridelených príspevkov môžu v niektorých štátoch podliehať ročnej valorizácii, resp. menia sa v závislosti od hodnoty cenového indexu vybraných tovarov a služieb, je potrebné tieto zmeny zachytiť a publikované práce neustále aktualizovať. V prostredí slovenského politologického výskumu záujem o štáty nemecky hovoriaceho regiónu zaostáva za inými krajinami. Ešte výskum politického systému Nemecka sa teší obľube, aj keď ide o spravidla sprostredkovane podané informácie z publikácií preložených buď do anglického, českého alebo slovenského jazyka, ale nie o analýzu primárnych prameňov. Elementy politického systému Rakúska a Švajčiarska stoja v porovnaní so záujmom o Spolkovú republiku Nemecko v marginálnej pozícii. Problematika financovania slovenských politických strán v politologickom výskume zastúpená je, hoci nie v dostatočnej miere. Podobne, ako v prípade rakúskych zdrojov, ide v mnohých prípadoch o publikácie, ktoré kvôli meniacim sa politickým i legislatívnym podmienkam stratili medzičasom na aktuálnosti. Kvôli tejto skutočnosti sa dnes vyžaduje ich revízia. Poznatky z nemecky hovoriacich štátov pri návrhoch na zmeny v spôsoboch financovania slovenských politických strán zatiaľ využité v slovenských vedeckých textoch neboli. V ucelenejšej podobe sa téme financovania slovenských politických strán venovali autorky z organizácie Transparency International Slovensko Emília Sičáková-Beblavá a Daniela Zemanovičová v publikácii z roku 02 Politické strany a financie tajomstvo alebo dôvera. Autorky v nej predstavujú základné súvislosti spojené s financovaním straníckych subjektov, pričom okrem základných teoretických a praktických súvislostí spojených s financovaním poukázali aj na problematiku korupcie. Z vedeckých článkov publikovaných v periodikách treba vyzdvihnúť štúdiu Mariána Belka (05), ktorý prichádza k záveru, že podiel verejných zdrojov relevantných slovenských politických strán sa pohybuje na úrovni medzi percentami z celkových dostupných finančných prostriedkov. Strany sú tak mimoriadne závislé od štátu, a pokiaľ prepadnú vo voľbách, stratia prakticky bazálny zdroj svojich príjmov. Pokiaľ samozrejme hovoríme o riadne vedených finančných položkách, pri ktorých vylúčime nelegálne peniaze. Početné indície publikované v dennej tlači totiž naznačujú, že politické strany disponujú aj inými, v oficiálnom účtovníctve nezverejnenými financiami. Z tohto dôvodu je pri výskume financovania politických strán rovnako potrebné všímať si aj otázky spo- 15

16 Úvod jené so zabezpečením väčšej miery transparentnosti na výdavkovej strane straníckeho hospodárenia. Otázku nízkej transparentnosti a neefektívnej kontroly podčiarkuje vo svojej štúdii k financovaniu slovenských politických strán aj Marek Rybář (11b). Tento slovenský politológ si všíma, že legislatívne sa zvyšujú nároky na politické strany v oblasti povinnosti zverejňovania údajov o finančných tokoch, celková miera transparentnosti príjmov aj výdavkov je však stále na nevyhovujúcej úrovni. K podobným zisteniam prichádza aj Grigorij Mesežnikov (14) vo svojej zatiaľ poslednej publikácii vydanej k téme financovania politických strán na Slovensku. Podobne ako Marek Rybář aj Mesežnikov konštatuje postupný posun v otázkach transparentnosti, tento však stále nie je natoľko dostatočný, aby sa verejne nepokračovalo v debate o možných opatreniach na zabezpečenie otvorenosti vo finančnej štruktúre slovenských straníckych subjektov. Aj z tohto dôvodu je táto publikácia určená na doplnenie poznania a porovnania financovania na príklade demokracií, ktoré by mali mať svoje financovanie už dlhodobo upravené, podľa možnosti práve s predpokladom zabezpečenia väčšej transparentnosti. Uvedené dve publikácie totiž nedokázali zachytiť aktuálnejšie zmeny v slovenskej legislatíve. Financovanie politických strán na Slovensku je totiž podobne ako v iných štátoch podrobené monitorovaniu medzinárodnej komisie GRECO. Komisia aj v prípade Slovenskej republiky pravidelne konštatuje nevyhovujúce podmienky. Národné vlády reflektujú jednotlivé správy podľa vlastných záujmov, správa z roku 14 sa postupne odrazila aj v slovenskej legislatívnej úprave. Aj z tohto dôvodu je namieste konštatovanie, že financovanie politických strán je kvôli meniacej sa legislatíve potrebné skúmať systematicky a permanentne a publikované výstupy neustále aktualizovať. 16

17 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve 2. Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve 2.1 Politické strany ako organizácie Politické strany tvoria prirodzenú súčasť výskumu odborníkov z oblasti politickej vedy i sociológie (Wiesendahl 13). To však neznamená, že by si politické strany nevšímali aj bádatelia z iných vedných odborov, napr. právnici, historici alebo ekonómovia. Bez ambície o vymenovanie všetkých objektov záujmu, výskum politických strán, vrátane straníckych systémov, zahŕňa predovšetkým: stranícke programy a ideológie, historický vývoj, organizáciu a inštitucionalizáciu, rekrutáciu personálu i politických lídrov, volebnú kampaň, stranícku komunikáciu, spoločenské a právne rámcové podmienky, premeny straníckych systémov, vzťahy medzi stranami, politické strany na rôznych úrovniach vertikálnej deľby moci, vrátane straníckych frakcií na medzinárodnej úrovni, a v neposlednom rade aj financovanie straníckej organizácie (Emminghaus 03). Tento skutočne len stručne načrtnutý zoznam oblastí výskumu politických strán a straníckych systémov je možné podľa Wiesendahla (13) analyticky rozdeliť do troch úrovní: mikro-, meso- a makroúroveň. Na mikroúrovni stojí v centre pozornosti bádateľov jednotlivec v podobe voliča, priaznivca, podporovateľa alebo člena. Odpovedá sa na otázky, ako sú jednotlivci rekrutovaní, čo ich motivuje, aby sa politicky alebo priamo stranícky angažovali, z akého socioekonomického prostredia pochádzajú, aké majú predstavy o politike a do akej miery participujú na straníckych aktivitách, akým spôsobom poskytujú politickej elite spätnú väzbu. Táto úroveň politologického výskumu neobchádza ani otázku postupného poklesu členskej základne, ktorý možno v západoeurópskych demokraciách pozorovať od osemdesiatych rokov (von Beyme 00). Na mesoanalytickej úrovni vstupuje do popredia záujmu organizačné zabezpečenie a vnútorný život politickej strany. Otázne je, ako je postavená organizačná štruktúra, ako pracujú jednotlivé zložky strany, aké sú pozitíva i negatíva jednotlivých typov straníckych štruktúr. Pri výskume tejto úrovne je potrebné rozlišovať medzi formálnym usporiadaním straníckej organizácie od skutočného stavu. Aj preto sa na tejto úrovni 17

18 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve výskumu upriamuje pozornosť na charakter vnútrostraníckej komunikácie, na komunikačné kanály i na ich kontrolu. Rovnako dôležité je vnútrostranícke mocenské usporiadanie, t. j. aké sú práva, kompetencie i povinnosti jednotlivých straníckych zložiek, ako sú rekrutovaní kandidáti do verejných funkcií a do akej miery sú do tohto procesu, ale aj do iných dôležitých straníckych rozhodnutí (napríklad do prípravy programových dokumentov) zahrnutí aj členovia na nižších úrovniach straníckej organizácie. Napokon na makroúrovni sa do centra pozornosti výskumu dostáva vzťah politickej strany a vonkajšieho sveta. Otázne je, do akej miery je strana zakorenená v spoločnosti, aké kultúrne, hospodárske, sociálne interakcie vytvára so svojimi voličmi, stúpencami, ale rovnako i s médiami, záujmovými skupinami alebo podnikateľskými subjektmi a ako tieto vzťahy udržiava a rozširuje. V neposlednom rade je dôležité sledovať prepojenia politických strán na štátny aparát, na rôzne typy verejných funkcií. Ako politické strany ako dôležitý aktér medzi štátom a spoločnosťou ovplyvňujú politické smerovanie krajiny. A keďže vládnuce politické strany majú priamy dosah na finančné zdroje, je otázne, ako s týmito zdrojmi hospodária, do akej miery ich využívajú vo svoj prospech alebo v prospech spriatelených politických alebo ekonomických subjektov (Wiesendahl 13). Vyššie predstavený pohľad na výskum politických strán ako aktérov medzi štátom a spoločnosťou (Rybář 11a) svedčí o skutočne širokom zábere tohto interdisciplinárneho bádania. Čo ale politické strany znamenajú? Sociálno-vedné teórie ponúkajú celý rad definícií. Všeobecne ich možno definovať za dobrovoľné združenia ľudí s rovnakým alebo podobným svetonázorom, ktorých cieľom je (pri predpoklade existencie demokratických podmienok) prostredníctvom volieb získať politickú moc a dosadením vlastných nominantov do verejných funkcií aj vplyv na riadenie vecí verejných. Predstavená definícia je vzhľadom na tému tejto publikácie i vyššie uvedené možnosti výskumu politických strán mimoriadne úzka, a preto si žiada doplnenie. Širšie poňatie politickej strany si vyžaduje do definície zahrnúť okrem ideovej (programovej) zložky aj aspekt organizačný. Skupinou sa totiž nerozumie akékoľvek amorfné združenie ľudí, ale hierarchicky usporiadaná organizácia s vertikálnou i horizontálnou štruktúrou. Ide o organizáciu s existenciou centrálneho vedenia, ale aj regionálnych a miestnych územných štruktúr, pričom táto štruktúra neexistuje iba dočasne, ale trvalo. A práve pri organizačnej štruktúre politických strán vystupuje do popredia aj otázka financií. Každú organizáciu je totiž na zachovanie jej dlhodobej činnosti potrebné financovať. Práve od spô- 18

19 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve sobu získavania finančných prostriedkov a ich prerozdelenia medzi jednotlivé úrovne organizácie bude následne závisieť aj charakter organizácie ako celku. Organizáciu a vnútroorganizačné usporiadanie vzťahov v rámci politických strán rozpracovalo niekoľko autorov. Jeden z prvých bol nemecký sociológ Robert Michels (1911). Michelsova publikácia z roku 1911 dnes už patrí ku klasickým dielam, ktoré predstavujú výsledky analýzy fungovania politickej strany ako organizácie. Michels hľadá odpoveď na otázku, prečo všetky účelové organizácie, vrátane revolučných sociálnodemokratických strán, ktorých cieľom je potláčanie oligarchických foriem politického života majú tendenciu odvracať sa od más a oligarchiu vytvárať a podporovať ju. Jeden z dôvodov vidí v nevyhnutnosti organizovania demokracie. Bez organizácie nie je demokracia mysliteľná [...] organizácia je zbraň poskytnutá slabým v boji proti silným (Michels 1911). V závislosti od zmeny mocenskej elity sa mení aj organizácia ako celok. Čím je organizácia väčšia, o to menej je akcieschopnejšia, o to viac stráca svoj pôvodný revolučný charakter, stáva sa ťažkopádnou a nemotornou a to nie len v konaní ale aj myslení. S rastom organizácie nerastú len úlohy vedenia, ale znižuje sa aj ich transparentnosť (Michels 1911). Michels je v Nemecku považovaný za jedného zo zakladateľov modernej vedy o politike. Svojim prístupom k organizačnej štruktúre nemeckých sociálnych demokratov vyvolal záujem vedeckej obce nielen v Nemecku, ale aj v iných európskych krajinách. Kritici mu ale vyčítali jeho pesimistický pohľad na demokraciu a zákonitý charakter oligarchických tendencií (Zeitler 06: 234). Kritizovaný bol aj kvôli zovšeobecneniu svojich záverov. Michels (1911) totiž vychádzal z analýzy len jedného subjektu nemeckých sociálnych demokratov pričom u ostatných straníckych formáciách, v iných štátoch s odlišným politickým systémom alebo u iných druhoch organizácií podobné tendencie nemuseli existovať (Štefančík 12). V súčasnosti by sme mohli živo diskutovať o tom, či politické strany stále fungujú ako oligarchické štruktúry. A to práve kvôli skutočnosti, že mnohé formácie vykazujú prvky ovládania celého subjektu len úzkou skupinou straníckych lídrov a na nich napojených donorov (oligarchov, mecenášov). Moderné stranícke formácie v európskych demokraciách sú organizované skôr ako stratarchie, t. j. organizácie s relatívne autonómnymi úrovňami a organizačnými jednotkami a polycentrickou mocenskou štruktúrou (Sickinger 13: 19). Tento prívlastok platí najmä pre politické strany v troch nemecky hovoriacich štátoch, v ktorých strany vznikali zdola postupným zlučovaním pomerne samostatných straníckych organizácií na úrovni spolkových krajín, resp. kan- 19

20 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve tónov. Nemusí to však platiť pre politické subjekty vznikajúce v postkomunistických krajinách strednej a východnej Európy, v ktorých absentoval prirodzený vývoj politických strán od masových, cez všeľudové zoskupenia, až po kartelové stranícke formácie. Ambíciou autora tejto publikácie však nie je mapovať detailný pohľad na historický vývoj výskumu politických strán ako organizácií. Napriek tomu je potrebné uviesť niekoľko poznámok k ďalším trom autorom, aby sme lepšie pochopili, že politická strana predstavuje zložitý vnútorný mechanizmus vzťahov medzi členmi na jednej strane a medzi členmi strany a voličmi, resp. občanmi na strane druhej. A práve tento zložitý mechanizmus nemôže existovať bez dostatku finančných zdrojov. Jedným z týchto troch autorov je francúzsky politológ Maurice Duverger (1959), podľa ktorého vnútorná organizácia politických strán závisí od spôsobu ich vzniku. Podstatnú úlohu pritom zohráva otázka, či vznikli na pôde parlamentu alebo mimo neho. V stranách s parlamentným pôvodom (konzervatívne a liberálne strany) dominuje stranícka špička. Typickým javom pre uvedené strany sú nedostatočne vyvinuté regionálne štruktúry. Hlavnú pozornosť sústreďujú výlučne na maximalizáciu svojich pozícií v štáte. Pri druhej skupine strán (kresťanské, sociálnodemokratické, fašistické a komunistické) zohráva členská základňa dôležitejšiu úlohu, preto sa predpokladá, že bude mať zložitejšiu vnútornú štruktúru ako formácie s parlamentným pôvodom. Duvergerove zovšeobecnenia detailnejšie nevypovedajú o vnútornej organizácii straníckych subjektov. Z tohto dôvodu je možné priblížiť koncept tzv. troch tvárí (three faces) Richarda S. Katza a Petra Maira (1994). Obaja autori identifikujú vo vnútri strany tri subsystémy, ktoré nazývajú tvárami. Ide o party on the ground, party in central office a party in public office. Prvý subsystém, party on the ground, v širšom slova zmysle zahŕňa všetkých, ktorí stranu dobrovoľne a pravidelne podporujú. Formálne členstvo pritom nezohráva dôležitú úlohu, takže sem okrem členskej základne patria aj tí voliči, ktorí stranu podporujú iným spôsobom (napríklad poskytnutím finančného príspevku na činnosť). Druhý subsystém predstavuje party in central office. Tvorený je straníckym vedením a sekretariátom strany. Jeho centrálnou úlohou je koordinácia straníckej organizácie a jej rozličných činností. Konečne tretí systém predstavuje party in public office. Patria sem všetci členovia, ktorí sú v profesionálnej dráhe odkázaní na volebný úspech strany. Platí to predovšetkým o poslancoch, ministroch, ako aj štátnych tajomníkoch a úradníkoch na štátnej a regionálnej úrovni. Do tohto subsystému patria verejné organizácie, ako zväzy alebo štátne podniky. Dôležitú úlohu tu zohráva o. i. možnosť využitia štátnych zdrojov v prospech strany (tajné

21 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve informácie, odborné expertízy a skúsenosti, ale aj finančné zdroje). Uvedené tri vnútrostranícke subsystémy existujú oddelene len v teoretickej rovine, v reálnych organizáciách sú medzi sebou poprepájané. Podľa Katza a Maira (1994) zohráva dominantné postavenie v straníckej hierarchii súčasných politických strán tretí subsystém, party in public office. Ako bude nižšie uvedené, Katz s Mairom neposkytli len vhodný teoretický rámec na pochopenie zložitého vnútorného mechanizmu fungovania politických strán, ale rozpracovali aj vzťah medzi modernými politickými stranami a štátnymi subvenciami na ich činnosť. V nasledujúcich dvoch častiach budú predstavené práve možnosti financovania straníckych subjektov. 2.2 Tendencie vo vývoji financovania politických strán Riešenie otázok financovania straníckych subjektov má svoje korene vo volebnom súperení (Outlý 03). Vznik politických strán a rozšírenie volebného práva aj na pôvodne neprivilegované socioekonomické vrstvy vytvorili v liberálnych demokraciách prirodzené konkurenčné prostredie. S premenou politických strán z elitných na masové začala do popredia vystupovať otázka volebných kampaní, ktoré so sebou prinášali požiadavky na finančné zdroje potrebné na pokrytie výdavkov spojených s mobilizáciou vlastných voličov, presviedčaním nerozhodnutých voličov, prípadne voličov konkurenčných strán. Výška získaných prostriedkov sa stala dôležitým faktorom pre víťazstvo vo voľbách, hoci viacerí autori upozorňujú, že nie jediným (Naßmacher 06; Sickinger 13). Rovnako dôležitým je celkové vystupovanie strany, straníckych lídrov a jednotlivých kandidátov v medzivolebnom a v predvolebnom období, úspechy vlády alebo opozície, alebo postoj k mimoriadne závažnej téme s dosahom na celú spoločnosti. S otázkami financovania politických strán sa teda stretávame už v skoršom období, hoci na svojej intenzite nabrali predovšetkým v spojitosti s rastom finančných nákladov za vedenie volebných kampaní v druhej polovici. storočia. Zatiaľ čo elitné politické strany boli organizáciami príslušníkov prevažne aristokracie, ktorí svoje politické aktivity financovali hlavne z vlastných zdrojov, masové politické strany združovali pôvodne ľudí z neprivilegovaných sociálnych vrstiev bez dostatočných vlastných finančných prostriedkov. Vysoké počty členov politických strán s bohatou organizačnou štruktúrou tak boli odkázané v prvom rade na zdroje získané od vlastných členov vo forme členských príspevkov a malých darov. Prijaté finančné zdroje boli stranami využívané 21

22 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve predovšetkým na zabezpečenie chodu organizácie medzi jednotlivými voľbami, na udržiavanie byrokratického aparátu strany a na krytie výdavkov spojených s predvolebnou kampaňou. Výhodou takéhoto financovania bola motivácia straníckeho vedenia rozširovať členskú základňu a intenzívne s ňou komunikovať, zaujímať sa o spätnú väzbu od radových členov, pretože príjmy z členských príspevkov zabezpečovali straníckej organizácii fungovanie počas celého volebného obdobia, t. j. okrem krytia nákladov na volebnú kampaň, financovanie trvalej straníckej činnosti, propagácie programu a v neposlednom rade vyplácanie odmien stálym zamestnancom strany (Outlý 03). Financovanie straníckej mašinérie z členských príspevkov sa darilo predovšetkým ľavicovým subjektom s bohatou členskou základňou. Naopak, pravicové liberálne a konzervatívne subjekty postupne pripúšťali možnosť získavať zdroje nielen od vlastných členov, ale rovnako od podnikateľských subjektov. Argumenty obraňujúce tento systém financovania boli postavené na myšlienke podpory liberálneho trhového hospodárstva zo strany podnikateľských subjektov. Tak ako ľavicové stranícke formácie spolupracovali s odborovými organizáciami, tak pravicové sústredili svoju pozornosť na spoluprácu so zamestnávateľmi (Outlý 03). Na rozdiel od členských príspevkov dotácie pre politické strany od podnikateľských subjektov prinášali jedno dôležité negatívum: úsilie ovplyvňovať rozhodovanie v zastupiteľských zboroch práve v prospech podnikateľov ako protihodnotu za poskytnuté finančné prostriedky. Aj z tohto dôvodu sa vo viacerých západných demokraciách postupne začala presadzovať myšlienka, že politické strany, ako dôležité organizácie zabezpečujúce systém stabilnej demokracie, by mal podporovať aj štát. Podpora politických strán zo štátnych zdrojov sa presadila aj vďaka premenám politických strán v druhej polovici. rokov, na ktoré upozornil už vo svojej slávnej štúdii Der Wandel des westeuropäischen Parteiensystems jeden z najdôležitejších nemeckých odborníkov na ústavné právo Otto Kirchheimer (1965). Podľa Kirchheimera prešli západoeurópske politické strany po druhej svetovej vojne výraznou transformáciou. Spôsobená bola závažnými premenami spoločnosti po druhej svetovej vojne, ku ktorým patrili ekonomická prosperita a budovanie sociálneho štátu. Tieto zmeny sa následne odrazili v postupnej nivelizácii medzi jednotlivými socioekonomickými segmentmi. Ako dôsledok zníženého napätia v spoločnosti ruka v ruke s narastajúcou sekularizáciou dochádzalo podľa Kirchheimera k redukcii partikulárnych záujmov v prospech všeobecnej akceptácie politického a spoločenského systému. Obdobie po druhej svetovej vojne v súvislosti so sociálnou a ekonomickou nivelizáciou, znížením záujmových rozdielov vo vnútri spoloč- 22

23 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve nosti a všeobecným rešpektovaním existujúceho politického systému spája Otto Kirchheimer s procesom deideologizácie (Entideologisierung) (Hofmann 04). V takomto prostredí sú pravidlá, podľa ktorých sa riadi súťaž medzi stranami, skutočne zložité a podobajú sa skôr na hru s kockami. Politický štýl a vystupovanie straníckeho lídra, vplyv nejakej udalosti mimo politického života, prázdniny a dovolenky, vplyv počasia na žatvu: aj takéto alebo podobné faktory majú vplyv na konečný výsledok volieb (Kirchheimer 1965: 34). Nový typ politickej strany catch-allparty (univerzálnej) podľa Kirchheimera charakterizuje záujem o voličov z rozličných ideologických spektier, na čo reagujú aj politické strany významným obmedzením ideologických komponentov svojich programových dokumentov. Menší dôraz sa kladie na záujmy vybranej triednej alebo náboženskej základne, naopak volebná agitácia je cielená na celé obyvateľstvo, nie len na vybranú sociálnu vrstvu. Takto politické strany rozširujú voličskú základňu aj z iných sociálnoekonomických segmentov. Oslabenie ideologického aspektu straníckej politiky má dôsledok v rastúcom význame volebnej kampane. Televízia sa v druhej polovici. storočia stáva jedným z rozhodujúcich prostriedkov volebnej agitácie. Na transformáciu politických strán malo rozhodujúci význam aj zavedenie štátneho financovania straníckych formácií, čím sa ale následne oslabil význam členskej základne, ktorá má dodnes z hľadiska počtu klesajúcu tendenciu (von Beyme 00). Keďže volebná kampaň začínala zohrávať centrálnu úlohu v maximalizácii voličských hlasov, začalo sa na ňu vynakladať čoraz viac finančných prostriedkov, ktoré boli získavané nielen z členských príspevkov a malých darov, ale aj z rastúcich príspevkov prichádzajúcich na stranícke účty zo štátneho rozpočtu. Premena politických strán z honoračných na masové bola dôvodom, prečo sa nielen politické strany ako organizácie, ale rovnako politici začali odmeňovať z verejného financovania. Zatiaľ čo v období honoračných strán pochádzal politický aktér spravidla z privilegovanej spoločenskej vrstvy, ktorý si náklady na svoju politickú prácu financoval buď priamo z vlastných zdrojov, alebo zo zdrojov svojich podporovateľov, v prípade obdobia masových straníckych formácií dominoval typ politika z povolania odkázaného na pravidelné odmeňovanie z rozpočtu štátu (Gernet 08). Z pohľadu témy tejto publikácie je najdôležitejšia azda zatiaľ posledná vývojová etapa straníckych formácií, ktorú v teoretickej rovine rozpracovali Richard Katz a Peter Mair (1992, 1995). Tento typ politických strán nesie pomenovanie kartelové strany. Ide o stranícke formácie, ktorých charakteristickým znakom je nízka previazanosť straníckej or- 23

24 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve ganizácie s radovými členmi a postupné zbavovanie sa ideologickej záťaže. Politické strany sa prispôsobujú zmenám v spoločnosti, v ktorej voliči už nerozhodujú podľa svojho socioekonomického zamerania, ale skôr podľa tém aktuálnych v určitom období. Robotník z mesta tak nevolí automaticky sociálnych demokratov, ale sympatickí mu môžu byť aj kresťanskí demokrati a naopak, presvedčeného katolíka môžu presvedčiť aj sociálni demokrati. Podľa Katza s Mairom existovali dva typy podmienok premeny politických strán do subjektov kartelového typu exogénne a endogénne. Pod exogénnymi podmienkami rozumejú socioekonomické a sociokultúrne premeny západoeurópskych spoločností od obdobia deväťdesiatych rokov. storočia: rast významu poznatkovej spoločnosti, rastúca sekularizácia spoločnosti, individualizácia života a posilňovanie post materiálnych hodnôt. Ako endogénne podmienky definujú autori transformáciu straníckych formácií v zmysle posunu od masových politických strán k všeľudovým subjektom s cieľom osloviť čo najširší elektorát (Katz, Mair 1995). Keďže úspech politických strán kartelového typu nezávisí ani tak od členskej základne, ako od dobre zvládnutej a mediálne intenzívnej volebnej kampane, hlavný zdroj financovania straníckej organizácie prestali tvoriť členské príspevky. Kartelové politické strany začali napĺňať svoje rozpočty v prvom rade z verejného štátneho financovania, ktoré v mnohých súčasných západoeurópskych demokraciách tvorí často viac ako polovicu z celkových príjmov strany. V rokoch, kedy sa konajú parlamentné alebo iné typy volieb (do Európskeho parlamentu, regionálne voľby), sa príjmy od štátu zvyknú znásobovať. Zvyšovanie ročných príspevkov politické strany buď zdôvodnia priamo, prípadne do legislatívy zakomponujú klauzulu o ročnej valorizácii príspevkov, a to v závislosti od rastu národného hospodárstva. V prípade automatickej valorizácie tak politické strany nemusia absolvovať často nepríjemnú konfrontáciou s verejnou mienkou, pretože štátna podpora sa zvyšuje automaticky, prakticky potichu, bez potreby schvaľovania príslušnej legislatívy v zákonodarnom zbore. Prístup politických strán k štátnej podpore tvorí podstatu, na ktorej je postavená myšlienka charakterizovania súčasných politických strán ako strán kartelových. Štátne financovanie politických strán je nastavené tak, aby zvýhodňovalo veľké etablované strany, a naopak znevýhodňoval nové stranícke formácie. Okrem prístupu k verejným financiám existujú tendencie zo strany vládnych subjektov vytvárať novým stranám prekážky aj v ich prístupe na politický trh (okrem volebnej klauzuly napríklad volebné kaucie). Finančný príspevok z verejných zdrojov je tak vyp- 24

25 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve lácaný podľa úspechu politických strán vo voľbách, pričom ako podmienka platí prekročenie určitej percentuálnej podpory. Spravidla platí, že volebná klauzula je stanovená vyššie, než klauzula potrebná na získanie finančného príspevku. Štát teda počíta aj s podporou síce neparlamentných, ale zasa nie až tak marginálnych straníckych formácií. 2.3 Kategórie financovania politických strán Už z doteraz uvedeného vyplynulo, že financovanie politických strán sa spravidla člení do dvoch kategórií financovanie z verejných zdrojov a financovanie zo súkromných zdrojov. Pri oboch je ďalej možné identifikovať spôsob nadobúdania dotácie. Buď ide o priamu podporu priame získanie finančnej podpory alebo nepriamu formu, kedy politická strana nemusí získať v konkrétnej hodnote vyjadrený finančný príjem, ale získa nejakú výhodu, ktorá napríklad môže mať priaznivý dopad na výdavkovú stránku jej účtovníctva. Na rozdiel od priameho financovania sa táto forma podpory nemusí vždy dať presne finančne vyčísliť Financovanie zo súkromných zdrojov Členské príspevky a stranícke dane Financovanie zo súkromných zdrojov sa považuje za starší spôsob financovania politických strán (Sickinger 13). Najbežnejší spôsob súkromného financovania tvoria členské príspevky (od členskej základne a od držiteľov verejných funkcií) a dary od fyzických a právnických osôb. Členské príspevky sú najstaršou formou financovania straníckych formácií a predstavujú zároveň aj najprirodzenejší model získavania finančných zdrojov (Lenzhofer 10). Ide o pravidelné finančné platby, ktoré platia členovia v súlade so straníckymi stanovami alebo inými vnútrostraníckymi predpismi. V období masových strán s mohutnou členskou základňou tvorili najdôležitejší zdroj príjmu. Z tohto dôvodu boli politické strany motivované udržiavať širokú členskú základňu a neustále ju zveľaďovať. Postupným poklesom záujmu ľudí o stranícku participáciu klesal aj význam tohto spôsobu financovania. Politické strany boli nútené hľadať iné zdroje a presadzovať myšlienku finančnej podpory zo strany štátu. Na druhej strane tento trend nevylučuje predpoklad, že poklesom členskej základne, znížením počtu regionálnych a miestnych zväzov vo výdavkovej časti straníckych rozpočtov kategória nákladov na administratívnu činnosť postupne stratí na svojom význa- 25

26 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve me. Táto kategória nákladov však, ako neskôr ukážem na konkrétnych príkladoch slovenských straníckych subjektov, tvorí dnes v porovnaní s výdavkami na volebnú kampaň len zanedbateľnú časť z celkových výdavkov politických strán. Osobitnú kategóriu finančnej podpory politických strán tvoria príspevky od držiteľov verejných funkcií príspevky za mandát, v niektorých prípadoch nazývané aj termínom stranícke dane, prípadne odvody držiteľov mandátov (Mandatsträgerabgabe) (Lenzhofer 10). Tieto príspevky odvádzajú osoby, ktoré vďaka svojmu členstvu v politickej strane, vykonávajú nejakú verejnú funkciu. Je to akýsi typ vďačnosti materským politickým stranám, pretože bez ich pomoci by sa k politickej funkcii s najväčšou pravdepodobnosťou nedostali. Spravidla ide o členov strany, ktorí vykonávajú funkcie poslancov národných parlamentov, ministrov a štátnych tajomníkov, ale niekde podpora pre materské politické strany zo strany verejných funkcionárov siaha až po regionálnu, prípadne komunálnu úroveň (primátorov, starostov, regionálnych poslancov). Výška príspevku je vyjadrená buď priamo číselne, spravidla vo vyššej hodnote, ako je výška členského príspevku, alebo percentuálne, teda jeho hodnota závisí od príjmu z vykonávania verejnej funkcie. Presné zaradenie straníckej dane k súkromným alebo nepriamym verejným zdrojom je pri tomto type financovania diskutabilná, keďže príspevok odvádzajú členovia strany zo mzdy dotovanej z verejných zdrojov (Thienel 08). Podľa rakúskeho politológa Stephana Lenzhofera (10) sa v politologickej literatúre často zaraďujú do kategórie nepriamych verejných zdrojov, pretože tak zákonodarca, ako aj držitelia verejných funkcií o týchto poplatkoch vedia a po získaní verejnej funkcie ich odvádzajú svojim materským subjektom (Lenzhofer 10: 10). Aj azda najlepší rakúsky odborník na otázky financovania politických strán Hubert Sickinger (13: 137) tvrdí, že ide o síce individuálny príspevok držiteľov verejných funkcií, ktorý má ale nepriamu formu štátneho straníckeho financovania. Lenže takto by sme mohli argumentovať aj v prípade členských príspevkov. Rovnako o nich zákonodarca vie a členovia politických strán ich dobrovoľne odvádzajú, pretože v opačnom prípade by mohli byť vylúčení zo strany. Pričom nikde sa neskúma, či radoví členovia sú vo svojom zamestnaní odmeňovaní z prostriedkov súkromných firiem alebo z verejných zdrojov. Mnohí štátni úradníci nominovaní politickými stranami, či už na úrovni ústrednej štátnej správy, alebo v regiónoch, prípadne v obciach, sa stranícky angažujú. V každom prípade financie, z ktorých držitelia verejných funkcií poplatky odvádzajú, prichádzajú na súkromné účty fyzických osôb vo forme pravidelnej 26

27 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve mzdy alebo diét a až z nich odchádzajú (rovnako dobrovoľne ako členské príspevky) do rozpočtov politických strán. Rozhodujúcim činiteľom pre kategorizáciu straníckych daní od držiteľov verejných funkcií by preto mohla byť skutočnosť, či sú alebo nie sú tieto prostriedky ukotvené v legislatíve. Nemožno totiž vylúčiť, že ich vynucovanie by nekorešpondovalo s princípmi slobodného výkonu poslaneckého mandátu. Otázne rovnako ostáva, či sa pri kumulácii verejných funkcií jednou osobou tento poplatok znásobuje za každú funkciu, alebo je stanovený fixne na určitej hranici. V týchto otázkach sa jednotlivé národné legislatívy líšia, a preto o straníckych daniach v ďalšom texte neuvažujem ako o nepriamom štátnom financovaní. Lenzhofer (10) si všíma i eventuálnu možnosť zdaňovacej povinnosti pri straníckych daniach. Politické strany tak síce definujú stranícke dane ako istú formu členského príspevku, ale štát túto perspektívu uvažovania nereflektuje a príspevky zdaňuje. V mojom uvažovaní však najdôležitejšiu úlohu v odvádzaní zohráva skutočnosť, že financie pri tejto forme financovania prichádzajú na účty politických strán zo súkromným účtov straníckych členov, preto sú v tejto publikácii príspevky od držiteľov verejných funkcií zaradené do kategórie súkromných zdrojov. Dary Dary poskytované politickým stranám sú spravidla považované za mimoriadne problematický spôsob financovania, a to aj napriek tomu, že legislatíva s týmto spôsobom počíta. Jeho problematickosť je vyjadrená najmä v motívoch darovania. Verejnosť totiž môže pochybovať o nezištnosti darcov, a to predovšetkým od právnických osôb, pretože nie je možné úplne transparentne skontrolovať, či podnikateľské alebo finančné skupiny nezasahujú následne do rozhodovania politických strán, alebo straníckych nominantov vo verejných funkciách. A naopak, či práve tieto právnické osoby nie sú zvýhodnené pri rôznych štátnych objednávkach (napr. pri stavbe diaľnic, budov verejného charakteru, ministerských nákupov a podobne). Podľa Doris Cordes (02) je pri charakterizovaní darov dôležité mať na pamäti niekoľko otázok. Od koho dar pochádza a v akej výške? Či ide o malý dar od fyzickej osoby alebo o veľký dar od právnickej osoby? Či je dar venovaný politickej strane ako celku, alebo konkrétnemu politikovi? A napokon, na akej úrovni je dar poskytovaný? Na úrovni celorepublikovej alebo na nižšej úrovni straníckej vertikálnej hierarchie? V prípade malých darov od fyzických osôb na celorepublikovej úrovni, ktoré sú 27

28 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve známe predovšetkým z volebných kampaní amerického prezidenta, ide z demokraticko-teoretického hľadiska o bezproblémový spôsob straníckeho alebo politického financovania, pretože ide o vyjadrenie osobného vzťahu k politike alebo konkrétnemu politikovi. Cordes (02) ich v tomto kontexte kladie na jednu úroveň s členskými príspevkami, Sickinger (09) ich dokonca vo svojom uvažovaní charakterizuje spoločne s členskými príspevkami. Členské príspevky platia členovia politických strán alebo iných politických (hoci nie mocenských) organizácií, vyjadrujú nimi svoju prináležitosť k určitej politickej organizácii (k politickej strane, k odborom, k mládežníckym politickým organizáciám). Platia ich však len členovia. Naopak, malé dary poskytujú ľudia, ktorí síce ostávajú mimo priameho straníckeho angažovania, ale o politiku sa zaujímajú a majú bytostný záujem o ovplyvňovanie politiky zložením zákonodarného orgánu a v prípade pozitívnych výsledkov volieb aj vlády. Samozrejme iný charakter nadobúdajú dary od fyzických osôb, pokiaľ smerujú na nižšie úrovne straníckej vertikálnej hierarchie, prípadne, ak sú nimi podporované individuálne kampane jednotlivých kandidátov, resp. ak je nimi podporovaná politická činnosť konkrétnych poslancov. Z celorepublikového hľadiska malý dar môže na komunálnej alebo regionálnej úrovni získať rozmery veľmi štedrej dotácie. V tomto kontexte je dôležité upozorňovať na dôvody motivácie subvencovania politických aktérov, pretože práve na tejto úrovni vznikajú často podozrenia z nečestných spôsobov politickej činnosti, resp. politickej korupcie. Existujú totiž početné prípady (vrátane Slovenska), kedy vláda kvôli rôznym dôvodom (menšinovým vládam, vnútrostraníckym turbulenciám, ideologickým rozporom medzi koaličnými stranami, odchodmi poslancov z koalície vládnych strán) nedokáže v parlamente zabezpečiť väčšinu na presadenie svojho návrhu, preto hľadá podporu aj v radoch opozičných poslancov. Navyše, pri malých daroch, ktoré nepodliehajú povinnosti zverejnenia, často nepoznáme, odkiaľ peniaze fakticky pochádzajú. Či ide o skutočne pozitívne vnímajúci motív darovania s cieľom podporiť ideologicky alebo programov spriaznený subjekt, alebo sa už jedná o určitú formu korupcie. V odlišnej perspektíve, ako pri malých daroch od fyzických osôb, sa nazerá na veľké dary od právnických osôb, spravidla veľkých firiem, dokonca až nadnárodných korporácií. Existujú príklady štátov (napr. Nemecko), kde je pri existencii verejného financovania dotovanie politických strán prirodzenou súčasťou politiky veľkých firiem. Otázne samozrejme je, podľa akého kľúča sú financie rozdeľované. Ako menej problematická sa ukazuje situácia, kedy právnické firmy nerozlišujú medzi politickými stranami, výška dotácie je buď rovnaká (s vylúčením podpo- 28

29 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve ry antisystémových subjektov) 1 alebo závisí od určitého vopred stanoveného kľúča, napríklad od výsledku v parlamentných voľbách, pričom motivácia financovať strany je koncentrovaná do podpory demokratického poriadku. Je úplne pochopiteľné, že od stability demokratického zriadenia závisí aj úspech, alebo dokonca až existencia ekonomických subjektov. V reálnych podmienkach sú veľkými firmami podporované skôr pravicové stranícke formácie, teda subjekty, ktoré si svoj program zakladajú na podmienkach liberalizácie trhu, uvoľňovaní chápadiel štátu v ekonomickej oblasti, nižších daniach a odvodoch, voľnejšom trhu práce, obmedzovaní vplyvu odborárskych organizácií a pod., teda na podmienkach diametrálne odlišných od programových priorít ľavicových strán. 2 Tento spôsob uvažovania síce nekorešponduje s princípom rovnosti financovania politických strán, nebolo by však správne tento systém úplne zatratiť, najmä ak je financovanie dostatočne transparentné, zdokumentované a verejnosti je dostatočne známa výška podpory, mená donorov, ako aj motívy subvencovania. Iné spôsoby súkromného financovania Okrem darov, členských príspevkov a straníckych darov sa v závislosti od národných legislatív rozlišujú aj iné spôsoby financovania straníckych subjektov. Patria k nim výnosy z podnikateľskej činnosti a z obchodných spoločností, príjmy z prenájmu alebo predaja hnuteľného a nehnuteľného majetku, úroky bánk alebo dedičstvo. K príjmom politických strán sa radia aj bankové úvery alebo iné pôžičky, hoci aj niektoré úvery sa môžu považovať za skryté formy daru, pokiaľ si strana berie úvery v bankách (alebo od bohatých súkromných osôb) za iných, výhodnejších podmienok, než ostatné právnické alebo fyzické osoby. Podľa Sickingera (09) sú pôžičky súčasťou straníckeho financovania, hoci formálne pôsobia v pozícii premostenia s očakávanými výnosmi. Problém však môže nastať, pokiaľ má strana privysoké očakávania a kvôli horšiemu volebnému výsledku (nižším percentám, prípadne opozičnej pozícii) sa dostane do dlhov a následnej platobnej neschopnosti. V takomto prípade opäť hrozí, že pri hľadaní lepších podmienok splácania finančného dlhu sa môže dostať do závislosti od donorov. Lepšie podmienky splácania dlhu, odpí- 1 Napríklad v roku 11 prispela poisťovňa Allianz každej politickej strane so zastúpením v Spolkovom sneme (okrem Die Linke) sumou eur (Zdroj: Deutscher Bundestag 15). 2 Napríklad v decembri 14 daroval združenie s názvom Südwestmetall Verband der Metallund Elektroindustrie Baden-Württemberg CSU eur, CDU eur, ale SPD len eur (Zdroj: Deutscher Bundestag 15). 29

30 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve sanie časti dlhu, zníženie úrokovej sadzby, odpustenie poistenia alebo iných poplatkov spojených s poskytnutím úveru sa dá následne chápať rovnako ako poskytovanie finančných prostriedkov vo forme darov. Od bánk si politické strany spravidla požičiavajú pred voľbami na krytie výdavkov spojených s predvolebnou kampaňou (Lenzhofer 10). Peniaze takto získané však netvoria faktický zdroj príjmov, sú len premostením pred očakávaným príspevkom z verejných zdrojov, ktorý strany získavajú na základe umiestnenia vo voľbách. Volebný výsledok tak nemá pre politické strany len politický význam, ale dôležitú úlohu hrá aj v ich celkovom hospodárení. Tento predpoklad platí najmä pri nových politických subjektoch s menším alebo menej stálym elektorátom, keďže pri veľkých, dobre inštitucionalizovaných straníckych formáciách sa neočakávajú problémy spojené so splácaním bankových úverov Financovanie z verejných zdrojov Financovanie z verejných zdrojov 3 sa v západoeurópskych štátoch presadilo až v druhej polovici. storočia a je priamou reakciou na rôzne škandály spojené s financovaním straníckych subjektov, a to predovšetkým vo forme darov od právnických osôb. Touto formou mali byť strany zároveň oslobodené od prípadnej závislosti od veľkých donorov (Naßmacher 06). Európsku premiéru malo zavedenie financovania politických strán z verených zdrojov v Nemecku v roku 1967, hoci pokusy o zavedenie štátnych subvencií existovali už skôr (Römmele 00; Muthers 04). Postupne nasledovali aj ďalšie európske štáty, pričom v roku 06 spomedzi krajín západnej Európy tento spôsob financovania nepoznala len Veľká Británia a Švajčiarsko (Naßmacher 06). Spôsob financovania z verejných zdrojov je možné chápať v dvoch perspektívach (Tsatsos, Bleckmann, Bothe 1965): 1. politické strany sú nevyhnutnými organizáciami zabezpečujúcimi a garantujúcimi demokratický právny poriadok, a preto je žiaduce, aby štát tento typ organizácií podporoval aj finančne; 2. pokiaľ štát bude podporovať financovanie politických strán z verejných zdrojov, bude ich mať pod lepšou kontrolou. Obe tieto perspektívy majú svoju logiku. Štát má na jednej strane záujem podporovať politické strany, pretože je s nimi bezprostredne previazaný. Povaha režimu napokon bezprostredne súvisí s charakterom politických strán. Na strane druhej, aj kvôli tejto previazanosti je nevyhnutné, aby rozhodovanie politických strán bolo závislé len od vôli voličov, a nie od parciálnych záujmov súkromných hospodárskych subjektov. Štát 3 V texte sú verejné a štátne zdroje, resp. zdroje zo štátneho rozpočtu považované za synonymá. 30

31 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve preto podporuje politické strany, aby sa nedostali do priamej závislosti od subjektov, ktorých záujmy by nemuseli byť zlučiteľné so záujmami spoločnosti. Práve finančná podpora politických strán a následne kontrola hospodárenia zo strany štátnych inštitúcií by mali eliminovať, resp. úplne zabrániť tejto závislosti. Priame verejné financovanie Finančnú pomoc štátu získavajú politické strany a prípade ich ideologicky spriaznené organizácie priamou i nepriamou formou. Priama forma financovania je zvyčajne vyjadrená v národnej legislatíve, ale ako na príklade Švajčiarska neskôr uvidíme, v niektorých štátoch legislatívna úprava a v konečnom dôsledku aj samotný systém podpory chýba. Pod pojmom priame verejné zdroje rozumieme tie príspevky, ktoré získava politická strana na voľné použitie. V závislosti od typu vertikálnej deľby moci, môžu strany získať príspevok na úrovni celoštátneho, prípadne na úrovni jednotlivých regionálnych celkov (spolkových štátov, spolkových krajín, kantónov). Priame príspevky môže štát poskytovať rozličným spôsobom. Zvyčajne ide o podporu pre parlamentné strany za každý získaný hlas. V niektorých štátoch existuje podpora za jednotlivý mandát. Pre zachovanie princípu rovnosti súťaže politických strán a šance vymeniť parlamentné strany rozoznávame podporu za každý hlas aj pre mimoparlamentné subjekty, pokiaľ získajú určitý, legislatívou stanovený počet voličských hlasov. Nepriame verejné financovanie V prípade nepriameho financovania ide o poskytnutie štátneho príspevku politickej strane alebo jej ideologicky spriaznenej organizácii bez priamej finančnej transakcie zo štátneho účtu na účet politickej strany. Lenzhofer (10) v tomto type financovania rozlišuje medzi dvomi spôsobmi: aktívnym a pasívnym. V prípade aktívneho nepriameho financovania štát hradí služby, pri ktorých by politickej strane alebo verejnému funkcionárovi vznikali finančné náklady, pokiaľ by si tieto služby musela strana alebo jednotlivec zabezpečovať z vlastných zdrojov. Ako príklad je možné uviesť prevzatie nákladov na zamestnancov parlamentu, ktorých služby sú určené na chod parlamentných politických strán (poslaneckých klubov, frakcií), prípadne preplácanie nákladov na chod poslaneckej kancelárie alebo asistentov, či už v mieste sídla zastupiteľského zboru alebo v regiónoch. 31

32 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve V niektorých prípadoch však môže dôjsť k situácii, kedy je namieste otázka, či ešte stále ide o nepriame financovanie, alebo sa už jedná o priame, hoci skryté, financovanie, t. j. finančné prostriedky neplynú zo štátneho priamo do straníckeho rozpočtu, ale do rozpočtu právnickej osoby, ktorá je priamo na stranu napojená. Ide napríklad o situáciu, kedy si poslanci prenajímajú priestory pre poslanecké kancelárie nie od tretích, na strane nezávislých osôb, ale od právnickej osoby priamo napojenej na politickú stranu. V prípade pasívneho nepriameho financovania sa štát zrieka určitých príjmov v prospech politických strán. Napríklad v podobe rôznych daňových úľav z členských príspevkov alebo darov od súkromných osôb, prípadne zo zákona určenej povinnosti verejnoprávnych médií poskytnúť na politickú reklamu svoj vysielací priestor bezplatne. K formám nepriameho verejného financovanie je možné zaradiť aj príspevky štátu na činnosť poslaneckých klubov, vrátane financovania poslaneckých asistentov a krytia nákladov spojených s chodom poslaneckých kancelárií. Formálne sa v tomto prípade síce nejedná o transakciu medzi štátom a politickou stranou, ale tieto príspevky sú určené na financovanie činnosti poslancov za dané politické strany, z ktorých v konečnom dôsledku profitujú buď konkrétni politici alebo politická strana ako celok. Štát sa môže rozhodnúť financovať aj politické nadácie, ktoré sú ideologicky spriaznené parlamentným politickým stranám. Predpokladá sa totiž, že tak ako politické strany, aj tento typ politických organizácií spĺňa a realizuje dôležité úlohy pre stabilitu demokratického právneho poriadku. Práve v Nemecku i v Rakúsku majú politické nadácie fungujúce pri každej parlamentnej politickej strane výrazný vplyv na politické vzdelávanie, ktoré sa považuje napríklad za jeden z účinných spôsobov politickej socializácie s pozitívnymi výsledkami v boji proti nedemokratickým hnutiam, predovšetkým proti pravicovému extrémizmu. Preto nemecká vláda (a rovnako aj rakúska) vyčleňuje dlhodobo časť zo svojho rozpočtu aj pre tento typ politicko-vzdelávacích organizácií, čo sa prejavuje v absencii pravicových extrémistov v najvyššom zákonodarnom zbore Spolkovej republiky Nemecko. K nepriamemu financovaniu politických strán môžeme zaradiť aj poskytovanie rôznych typov cestovných diét držiteľom verejných funkcií. Na jednej strane sa pri služobnej ceste môže jednať o vykonávanie poslaneckej práce, na strane druhej je táto často spojená so stretávaním politikov s občanmi, z ktorých v konečnom dôsledku opäť ťažia samotní politici alebo politické strany ako celok. 32

33 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve Verejné financovanie prináša so sebou aj niekoľko negatív, ktoré sa prejavujú v absencii rovnosti príležitostí pre všetky stranícke subjekty. Vo výhode je totiž vždy vládna strana, keďže má lepší prístup k ľudským, finančným i materiálnym zdrojom. Rovnako existuje tendencia vytvárať také podmienky, či už priamo v rámci financovania alebo volebnej súťaže, ktoré vytvárajú ťažšie podmienky pre nové politické subjekty. Etablované parlamentné politické strany vytvárajú medzi sebou politický kartel s cieľom zamedziť konkurencii. Pri existencii verejného financovania sa rovnako stráca adresnosť voči politickým stranám, keďže daňový poplatník fakticky prispieva na činnosť aj tých politických strán, s ktorými nie je ideologicky spriaznený. V tomto prípade je tak nevyhnutné, aby aj občania boli stotožnení s filozofiou verejného financovania a síce, že politické strany, bez ohľadu na ich programové alebo ideologické preferencie, sú nevyhnutnou podmienkou a zároveň zárukou existencie liberálnej demokracie s predpokladom slobodnej súťaže medzi politickými aktérmi. Schéma 1: Modely financovania politických strán podľa Michaela Koßa Súkromné zdroje Významné Štátne financovanie Nevýznamné Zdroj: Koß 08: 33. Významné Štátne a súkromné príspevky tvoria priemerne 25-75% z celkových príjmov strán: Nemecko (Holandsko, Španielsko, Taliansko, Francúzsko po 1988) Strany sú financované priemerne viac ako 75 zo súkromných zdrojov: Veľká Británia (Švajčiarsko, Kanada, USA, Austrália, Írsko) Nevýznamné Strany sú financované priemerne viac ako 75% zo štátnych zdrojov: Švédsko (Dánsko, Fínsko, Nórsko, Rakúsko, Izrael, Belgicko) Štátne a a súkromné príspevky dosahujú priemerne menšiu hodnotu ako 75% z celkových príjmov strany: Francúzsko do 1988 (Taliansko do 1974) V závislosti od toho, či verejné financovanie zohráva významnú alebo nevýznamnú úlohu vo financovaní politických strán, vytvoril nemecký autor Michael Koß schému modelov financovania politických strán (schéma 1). Výrazom nevýznamné pomenúva tie financie, ktoré v celko- 33

34 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve vom rozpočte nedosahujú 25 percent. Naopak, významnými pomenúva také zdroje, ktoré na celkovom financovaní presahujú 75 percentnú hranicu. Koß k tomuto modelu poznamenáva, že pozitívny spôsob financovania je kombinovaný model, t. j. tak verejné, ako aj súkromné zdroje zohrávajú vo financovaní politických strán dôležitú úlohu. Do skupiny krajín využívajúci tento model zaradil okrem Nemecka, aj Holandsko, Španielsko, Taliansko a Francúzsko po roku Opak príkladov pozitívneho financovania sú negatívne modely reprezentované predovšetkým Francúzskom do roku 1988, ktoré nevykazovalo štátne ani súkromné príspevky a strany boli financované spôsobmi s predpokladom vysokej miery korupcie. Takýto systém však podľa Koßa nevykazuje žiadna z etablovaných demokracií (Koß 08: 34). Iné formy verejnej podpory Termín kartelizácia politických strán sa nespája len s priamymi či nepriamymi dotáciami zo štátneho rozpočtu na činnosť politických strán alebo ich ideologicky spriatelených organizácií, prípadne s prekážkami, ktoré veľké a etablované stranícke subjekty vytvárajú pre svojich potenciálnych konkurentov zmenou volebných pravidiel. K typickým prejavom takto koncipovanej legislatívy patrí napríklad volebná kaucia pre možnosť kandidovať vo voľbách a volebné kvórum ako spodná hranica, ktorú musia politické strany dosiahnuť na vstup do parlamentu. Vytváraním prekážok pre svojich konkurentov si relevantné subjekty zabezpečujú zvyšovanie volebných ziskov v podobe vyššej štátnej dotácie i vo vyššom počte poslaneckých mandátov. Okrem jednoznačnej dominancie štátneho financovania k charakteristickým znakom kartelizácie politických strán patrí snaha relevantných straníckych subjektov kontrolovať vstup do verejnoprávnych médií. 4 Vychádza sa z predpokladu, že prítomnosť v médiách je základným predpokladom na úspech vo voľbách. Prenájom vysielacieho času však vo volebných kampaniach patrí medzi najnákladnejšie položky. Z tohto dôvodu politické strany vytvárajú aktivity tak, aby boli na televíznych obrazovkách zobrazované pozitívne čo najčastejšie. V mimoparlamentnom období sú vo vysielaní zobrazovaní v prvom rade lídri vládnych a opozičných strán, zástupcovia mimoparlamentných strán len ojedinele. Aj v tomto prípade tak možno hovoriť o obmedzovaní rovnosti v prístu- 4 V prípade Slovenskej republiky platí, že pozícia šéf Slovenskej televízie a rozhlasu podlieha mimoriadne častej fluktuácii. 34

35 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve pe k vysielaciemu času pre určité subjekty a naopak zvýhodňovaní parlamentných formácií. Najväčšie výhody pri získavaní priestoru do vysielacieho času majú vládne subjekty. V médiách sa tak objavujú častejšie, než ich politickí rivali z opozičného tábora. Nemeckí autori pomenovali vyššiu frekvenciu úradujúceho kancelára a jeho ministrov v médiách ako tzv. kancelársky bonus (Kanzlerbonus). Schönbach a Semetko (1995) považujú tento jav za zvláštnosť nemeckého spravodajstva, pretože podľa oboch nemeckých autorov napr. vo Veľkej Británii alebo v USA sa novinári snažia informovať o kandidátoch v období predvolebnej kampane vyvážene bez ohľadu na ich koaličné alebo opozičné zaradenie. Prevaha vládnych strán, ministrov a premiéra na úkor opozičných subjektov pri praktickom vylúčení mimoparlamentných formácií je však typická aj pre slovenský verejnoprávny mediálny priestor, a to bez ohľadu na stranícke zloženie vládnych kabinetov (Štefančík 07a). Mediálnou prítomnosťou v najsilnejších vysielacích časoch a navyše bez finančných nákladov na politickú reklamu získavajú vládne strany na rozdiel od opozičných alebo mimoparlamentných strán mimoriadne silnú výhodu, ktorú je v konečnom dôsledku možné vyjadriť aj v peňažných hodnotách. 2.4 Výdavky politických strán Súčasťou politologického výskumu financovania politických strán nie je len príjmová, ale rovnako výdavková časť straníckeho účtovníctva. Výdavky politických strán sú spravidla členené do dvoch skupín. Prvú tvoria výdavky spojené s činnosťou politickej strany, vrátane administratívneho chodu vlastnej straníckej organizácie, ako aj organizácií, ktoré sú bezprostredne napojené na politické strany mládežnícke združenia, združenia žien, seniorov, profesijné združenia alebo politické nadácie, ak to zákon nezakazuje. Druhú skupinu tvoria výdavky spojené s uhrádzaním nákladov na volebné (eventuálne referendované) kampane na rôznych úrovniach vertikálnej (obec, región, štát, Európsky parlament) i horizontálnej (prezident, vláda, parlament) deľby moci. Do prvej skupiny výdavkov patrí úhrada všetkých nákladov, ktoré politickej strane vznikajú v priebehu celého roku. Patria sem personálne náklady na vlastný byrokratický personál, prevádzkové náklady, náklady na všeobecnú politickú činnosť politickej strany, výdavky spojené s podnikateľskou činnosťou a náklady vznikajúce na úhradu rôznych typov poplatkov, vrátane nákladov na úhradu bankových úverov. Výška týchto nákladov spravidla nebýva legislatívne obmedzovaná, pričom cel- 35

36 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve ková hodnota nákladov bude závisieť nielen od veľkosti administratívneho aparátu, ale rovnako od zložitosti organizačnej štruktúry z pohľadu vertikálnej deľby moci (výdavky regionálnych, obecných a miestnych straníckych zväzov) a prípadnej participácie na financovaní ideologicky spriaznených organizácií (mládežníckej organizácie, profesných organizácií a pod.). Podľa nemeckej autorky Hiltrud Naßmacher (06) tvoria náklady na administratívnu činnosť mimoriadne dôležitú položku na výdavkovej strane straníckeho účtovníctva, pričom nesúhlasí s názormi autorov, ktorí túto kategóriu podceňujú a vo výške nákladov ju zaraďujú až za kategórie volebnej kampane. V každom prípade je možné vysloviť domnienku, že vzhľadom na pokračujúci vývoj technologických a technických možností politickej komunikácie, bude rásť aj finančná náročnosť volebných kampaní a bude závisieť len od národných legislatív, ktoré pravdepodobne určia nákladové stropy. Naßmacher zrejme rovnako nepočíta s takým typom politických strán (ako napríklad slovenský subjekt s názvom Obyčajní ľudia a nezávislé osobnosti), ktoré vzhľadom na nízky počet členov majú mimoriadne nízke náklady na administratívnu činnosť. S legislatívnou úpravou výdavkov politických strán sa stretneme najčastejšie pri výdavkoch na aktivity, ktoré sú spojené s volebnou kampaňou. Na zabezpečenie rovnosti medzi politickými subjektmi sa pri výdavkoch na volebnú kampaň často stanovuje maximálne dovolená hranica, pretože práve tento typ výdavkov je spojený s rôznymi škandálmi a porušeniami. Stranícke centrály sú si vedomé, že v období slabnúceho prepojenia medzi politickými stranami a občianskou spoločnosťou je obdobie medzi dňom vyhlásenia volieb a samotným volebným dňom mimoriadne dôležité pre celkový úspech straníckej organizácie. Niekedy sú strany ochotné riskovať postih, ktorý hrozí za porušenie platných predpisov. V období profesionalizovaných predvolebných kampaní, ktoré sú spojené so zapojením rôznych technických i technologických výdobytkov dnešnej doby, prudko narastá výdavková krivka vyjadrujúca výšku finančných nákladov vynaložených na všetky aktivity, ktoré sú spojené s politickou komunikáciou. Tak, ako pri príjmovej stránke straníckych rozpočtov, aj pri výdavkoch je namieste otázka, či je naprieč straníckym systémom zabezpečená spravodlivosť a rovnosť medzi stranami. Práve princíp rovnosti je narúšaný pri porovnaní možností, ktoré majú k dispozícii politické strany zastúpené vo vláde a naopak, opozičných subjektov, resp. strán bez vlastného poslaneckého klubu v parlamente. Vládne strany sa totiž môžu oprieť aj o zdroje, ktoré majú k dispozícii v parlamente, na ministerstvách, či iných štátnych úradoch a tým výrazne šetriť svoje stranícke 36

37 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve prostriedky. Táto nerovnosť nevzniká len v medzivolebnom období, ale je rovnako prítomná počas volebnej kampane. Napríklad, zatiaľ čo výjazdové rokovanie vlády v období volebnej kampane môže byť v médiách prezentované ako výlučne aktivita exekutívnej zložky moci, predseda vlády a jednotliví ministri bezpochyby využijú takéto rokovanie aj na čisto stranícke účely s cieľom mobilizovať svoj vlastný elektorát. Výdavky, na rozdiel od podobných aktivít opozičných formácií, sú však plne hradené zo štátneho rozpočtu. 2.5 Kontrola financovania politických strán Pri výskume financovania politických strán je mimoriadne dôležitá oblasť kontroly. Kontrolou financovania sa má dosiahnuť vyššia miera transparentnosti finančných tokov medzi politickými stranami a podporujúcimi organizáciami a osobami. Kontrolné mechanizmy tak slúžia ako prekážka pre politickú korupciu a klientelizmus (Sickinger 09). Nato, aby politické strany mohli počítať s finančnou pomocou od štátu, musia podľa Lenzhofera (10) spravidla spĺňať niekoľko nasledovaných kritérií: - Pravidelné vedenie správ o hospodárstve. V optimálnom prípade je celá správa zverejnená aj verejnosti, buď priamo na webovej stránke politickej strany, prípadne sú dostupné na webových portáloch parlamentu, štátneho kontrolného orgánu alebo inej štátnej inštitúcie. - Zverejnenie príjmov minimálne kontrolným orgánom. Zverejňuje sa celková výška získaných prostriedkov, v prípade darov sa zvyčajne uvádzajú okolnosti jednotlivých prípadov obdarovania: od určitej hranice každý dar osobitne a ku každému daru sa uvedie aj informácia o donorovi. - Zverejnenie výdavkov minimálne kontrolným orgánom. Výdavky na činnosť strany sa spravidla uverejňujú v celkovej výške, prípadne rozdelene v závislosti od vertikálneho členenia vnútrostraníckych štruktúr. Osobitne sa zvyknú uvádzať výdavky na predvolebné kampane. Zverejňované by mali byť aj výdavky tretích subjektov, t. j. nie priamo politických strán, ale subjektov, ktoré politické strany finančne podporujú. - Kontrola účtovníctva nezávislým audítorom, následne štátom definovaným nezávislým a efektívnym orgánom. - Akceptácia sankčných opatrení v prípade, ak porušia legislatívu v oblasti financovania politických strán. 37

38 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve - Hoci to Lenzhofer priamo neuvádza, najmä v oblasti výdavkov by mali byť uverejňované aj správy o hospodárení tých subjektov, u ktorých si politické strany objednávajú služby. Ide najmä o médiá, resp. výdavky na kampaň v médiách (v tlači, rozhlase, televízii, ale aj na internetových portáloch). V takomto prípade by dochádzalo ku krížovej kontrole. Tam, kde politickým stranám vznikajú náklady, musia médiám vznikať príjmy, t. j. ak by politická strana zatajila výdavky za reklamu v určitom médiu, krížovou kontrolou by bolo možné takéto konanie jednoduchšie odhaliť. Napriek týmto podmienkam systém kontroly nebude fungovať, pokiaľ medzi politickými stranami nebude fungovať aj vlastný mechanizmus bŕzd a protiváh. Bŕzd, ktoré budú stranícke elity varovať pred nečestným konaním, a rovnako protiváh, ktoré budú pôsobiť ako systém vzájomnej kontroly. Kontrole financovania by malo pomáhať, ak politické strany nebudú medzi sebou uzatvárať tajné pakty o neútočení, resp. kartelové dohody o zabezpečení prísunu prostriedkov z verejných zdrojov pre existujúce parlamentné frakcie a vytváraní prekážok pre ostatné strany. Na tomto mieste sa už dostávame k inej téme, a síce k charakteru politickej kultúry. Zabezpečenie na korupcii nezávislého financovania politických strán totiž predpokladá, že akékoľvek podozrenia z nekalého financovania sa odrazia na znížených voličských preferenciách podozrivých strán, čo v konečnom dôsledku môže mať vplyv napríklad na rast podpory extrémistických subjektov. 2.6 Problémové oblasti financovania politických strán Ak má niekto záujem podrobiť politické strany analýze ich príjmov a výdavkov, musí mať na zreteli, že k dispozícii má spravidla len verejne dostupné údaje. Za hrubou oponou ostávajú verejnosti nepoznané paralelné štruktúry financovania, o ktorých bežný občan získava informácie len sprostredkovane, a to prostredníctvom v médiách publikovaných odhalení nečestných spôsobov hospodárenia s verejnými zdrojmi. Početné škandály z Nemecka, Rakúska a Slovenska (ale rovnako aj z krajín mimo záujmu mojej pozornosti) spojené práve s okolnosťami financovania straníckych subjektov prezrádzajú, že nech urobíme akúkoľvek presnú analýzu, pravdepodobne bude naša práca neúplná, pretože nedokážeme získať práve tie údaje, ktoré by dotvárali celkový, aj keď pred voličmi i analytikmi ukrytý, obraz o skutočnej finančnej situácii politických strán. Početné podozrenia z nečestného hospodárenia s verejnými zdrojmi nabádajú vysloviť presvedčenie, že toto nekalé konanie, a to aj napriek to- 38

39 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve mu, že polícia, prokuratúra a súdnictvo sa k tomuto problému v niektorých krajinách (Slovenská republika je exemplárnym príkladom) stavajú mimoriadne zdržanlivo, sú súčasťou celkového systému financovania straníckych subjektov. Jednou z problémových oblastí straníckeho financovania, ktorá už bola vyššie viackrát načrtnutá, je kartelizácia straníckeho systému. Ak sa politické strany navzájom dohodnú, že prístup k štátnym zdrojom bude patriť výlučne im a ostatným stranám budú vytvárané prekážky, existuje vysoký predpoklad, že systém financovania nebude vykazovať známky spravodlivosti. Pomerne často sa vyskytujúcou problémovou oblasťou spojenou s financovaním politických strán je politická korupcia. Sickinger (06: 561) ju definuje ako zneužitie verejného úradu v prospech svojho súkromného účelu. Kľúčovým sa v tejto oblasti stáva podplácanie držiteľov verejných funkcií (politikov, úradníkov, sudcov, príslušníkov polície), a to za účelom (rýchlejšieho) rozhodnutia, na ktorý buď tak či tak existuje nárok, prípadne získanie informácií a prijatie rozhodnutí, na ktoré nárok neexistuje. Politickou korupciou je možné vnímať aj zvýhodnenie seba, rodinných príslušníkov, známych, straníckych kolegov, a to bez toho, aby vzájomná transakcia bola vyjadrená v peňažnej hodnote (Sickinger 06). Práve kvôli obmedzeniu vplyvu politickej korupcie a závislosti politických strán na jednotlivých právnických alebo fyzických osobách sa sformoval systém podpory z verejných zdrojov. Napriek existencii tejto formy sa o korupcii a klienteliizme verejne diskutuje čoraz intenzívnejšie, pričom nejde len o prípady v štátoch v tranzitívnom alebo posttranzitívnom období. Politická korupcia je fenomén charakteristický pre politické systémy naprieč Európou, či už vo väčšej alebo menšej miere. Ak sa o nej nediskutuje, neznamená to ešte, že neexistuje. Problémom je, že diskusia o politickej korupcii v prípade krajín v tranzitívnom alebo posttranzitívnom období nemusí ešte viesť k väčšej miere stability demokratického poriadku. Skôr naopak. Ako upozorňuje Daniel Smilov (07) antikorupčná rétorika viedla v niektorých krajinách strednej a východnej Európy k destabilizácii demokratického systému. Ako názorný príklad uvádza bieloruského autoritárskeho lídra Alexandra Lukašenka, ktorý získal politickú moc aj vďaka systematickému obviňovaniu svojej opozície z politickej korupcie. Za ďalším prípadom netreba chodiť ďaleko. Práve aktivita českej polície pri vyšetrovaní politickej korupcie vyústila do pádu pravicovej vlády Petra Nečasa a následného politického nástupu podnikateľa s miliardovým majetkom Andreja Babiša. Andrej Babiš, podnikateľ so slovenskými koreňmi, sa v Českej republike stal populárny 39

40 Politické strany a ich financovanie v teoretickej perspektíve práve vďaka upozoroňovaniu na nečestné praktiky vedenia politického súboja. Napokon, na antikorupčnom apeli, ktorý je zároveň spojený s kritikou existujúceho establišmentu a tzv. štandardných strán, si svoju kampaň stavia aj líder ĽSNS Marian Kotleba. 40

41 Financovanie politických strán v Nemecku 3. Financovanie politických strán v Nemecku 3.1 Úvod do politického systému Politický systém Spolkovej republiky Nemecko je založený na princípoch parlamentnej demokracie, ktoré sú ukotvené v Základnom zákone (Grundgesetz), súčasnej ústave Spolkovej republiky prijatej v máji Keďže otcovia Základného zákona spočiatku predpokladali, že obdobie rozdeleného Nemecka nebude trvať dlho a po opätovnom zjednotení prijme Spolkový snem (Bundestag) spolu so Spolkovou radou (Bundesrat) novú ústavu, dokument bol spočiatku vnímaný len ako ústavné provizórium alebo sa dokonca objavil termín tranzitórium (Stern 00: 8). Predpoklad krátkeho trvania rozdeleného Nemecka sa však nenaplnil a po zjednotení oboch štátov v októbri 1990 sa politici zhodli na úsudku, že Základný zákon sa osvedčil a nie je potrebné ho výrazne modifikovať, resp. prijímať novú ústavu. Hlavným pozitívom Základného zákona bolo úspešné eliminovanie ústavných nedostatkov politického systému Weimarskej republiky, ktoré v tridsiatych rokoch. storočia mali významný podiel na zrútení demokratického poriadku a nástupe národných socialistov k moci. Otcovia súčasnej nemeckej ústavy tak obmedzili prvky priamej demokracie, upevnili pozíciu parlamentu a zaviedli princíp nemeniteľnosti tých ústavných článkov (článok 79 Základného zákona), ktoré garantujú nedotknuteľnosť základných ľudských práv, územnú štruktúru spolkovej republiky a participáciu spolkových krajín na zákonodarstve. Zároveň obmedzili na úrovni spolku právo rozhodovať formou referenda 4, vzali ľudu právo voliť hlavu štátu a zverili ho Spolkovému zhromaždeniu (Bundesversammlung). Z úradu prezidenta vytvorili funkciu s prevažne ceremoniálnymi kompetenciami a jednu z jeho pôvodne rozhodujúcich kompetencií, vyberať spolkového kancelára, zverili do rúk členom Spolkového snemu. 5 Hoci politický systém Spolkovej republiky Nemecko patrí do skupiny parlamentných foriem vlády (Ismayr 03), od klasického parlamentarizmu sa odlišuje dominantným postavením spolkového kancelára (Stef- 4 Výnimku tvorí článok 29 Základného zákona, ktorý prikazuje uskutočniť ľudové hlasovanie v prípade zmien usporiadania územia spolku. 5 S výnimkou Kurta Georga Kiesingera boli zatiaľ všetci doterajší spolkoví kancelári zvolení spomedzi členov Spolkového snemu, hoci nejde o podmienku. 41

42 Financovanie politických strán v Nemecku fani 1973). Spolkovému snemu bola zverená dôležitá právomoc voliť na svojom prvom zasadnutí po voľbách šéfa kabinetu, ale otcovia nemeckej ústavy zároveň vyvážili pozíciu exekutívy inštitúciou konštruktívneho vyslovenia nedôvery (konstruktives Misstrauensvotum). Vyslovenie nedôvery úradujúcemu spolkovému kancelárovi je tak podľa článku 67 Základného zákona najskôr podmienené zvolením jeho nástupcu. Aby sa úradujúci ministerský šéf neodvolával v napätej atmosfére, medzi samotným návrhom a voľbou musí ubehnúť 48 hodín. Stabilnú pozíciu a nezávislosť ministerského kabinetu na parlamente umocňuje právo Spolkového snemu odvolávať výlučne kancelára, a nie jednotlivých ministrov. Vzájomné vyvažovanie moci medzi legislatívou a exekutívou je dosahované aj inštitúciou hlasovania o dôvere spolkovému kancelárovi. Spolkový kancelár tak môže pri jasne stanovených podmienkach dosiahnuť rozpustenie parlamentu v prípade, ak mu Spolkový snem nevysloví dôveru. Podobne ako pri konštruktívnom hlasovaní o nedôvere, aj v tomto prípade musí medzi podaním návrhu a samotným hlasovaním uplynúť aspoň 48 hodín. Aby spolkový kancelár túto kompetenciu svojvoľne nezneužíval, odsek 1 príslušného paragrafu predpokladá zánik práva na rozpustenie Spolkového snemu, ak tento väčšinou svojich členov zvolí nového šéfa kabinetu. K osobitným ústavným orgánom SRN patrí aj Spolková rada, ktorou sa do rozhodovacieho procesu na federálnej úrovni zapájajú aj spolkové krajiny. Tento ústavný orgán zvykne bývať označovaný ako druhá komora parlamentu, ale podľa (nielen) nemeckého autora Klausa von Beymeho Spolkový snem nie je druhou komorou parlamentu. Nie je jednou časťou parlamentu, ktorý by bol rozdelený do dvoch komôr podobne, ako v západoeurópskych dvojkomorových systémoch (von Beyme 10: 369). V prípade Spolkového snemu ide o samostatný zákonodarný orgán, ktorý na rozdiel od Spolkového snemu nie je vyjadrením vôle ľudu, ale záujmov krajinských vlád. Podľa Theodora Eschenburga (1954) je druhou komorou len z pohľadu svojich kompetencií, ale z pohľadu zloženia a spôsobu hlasovania je stálym kongresom ministrov spolkových krajín. Na rozdiel od klasických druhých komôr sa jedná o permanentne zasadajúci orgán, ktorý nie je viazaný na konkrétne volebné obdobie (Vogel, Nohlen, Schultze 1971: 186). Od Spolkového snemu sa skôr očakáva, že nebude podliehať každodenným záujmom politických strán, ale sústredí svoju pozornosť výlučne na reprezentovanie záujmov spolkových krajín (Ismayr 03). Od iných druhých komôr vo svete sa odlišuje aj v tom, že jej členovia nie sú volení a pri hlasovaniach sa nerozhodujú podľa vlastného uváženia, ale sú viazaní pokynmi svojich krajinských vlád. Člen 42

43 Financovanie politických strán v Nemecku Spolkovej rady totiž vystupuje vo funkcii poverenca krajinskej vlády, a nie ako nezávislý poslanec. Na jednotlivých zasadnutiach Spolkovej rady v Berlíne sa zúčastňujú spravidla tí vyslanci spolkovej krajiny, ktorých prerokúvané témy spadajú do ich ministerského portfólia. V hlasovaniach ide len o zdokumentovanie a formálne schválenie skôr prijatých rozhodnutí (Ismayr 03: 455), pretože pri hlasovaniach musia byť hlasy všetkých zástupcov z jednej spolkovej krajiny odovzdané jednotne. 6 Keďže Spolková rada participuje na legislatívnom procese, jej vplyv narastá v období, kedy je väčšina krajinských vlád zložená z opozičných politických strán k frakciám tvoriacich spolkovú vládu. 3.2 Stranícky systém Kategorizácia nemeckého straníckeho systému Ak je teda v prípade Nemecka reč o aréne názorov a mieste vzájomnej diskusie medzi politickými stranami, ide predovšetkým o Spolkový snem. Hoci od jeho konštituovania v roku 1949 pôsobí od októbra 13 už vo svojej 18. volebnej perióde, stranícko-politické zloženie parlamentu sa v priebehu ostatných rokov výrazne nemenilo. Viacstranícky systém SRN je na spolkovej úrovni dlhodobo vysoko inštitucionalizovaný, t. j. politické strany sú dobre ukotvené v spoločnosti, majú vytvorené stabilné vnútrostranícke mechanizmy, ktoré okrem iného zabezpečujú fungovanie organizácie aj po výmene straníckeho vedenia. Nedochádza k častému vzniku nových, prípadne zanikaniu etablovaných straníckych formácií, ktoré by boli schopné niekoľko mesiacov po vzniku prekročiť päťpercentné kvórum. Táto skutočnosť sa prejavuje v dlhodobej dôvere dvom veľkým straníckym formáciám Kresťansko-demokratickej únii (CDU) a jej bavorskému partnerovi Kresťansko-sociálnej únii (CSU) a Sociálnodemokratickej strane Nemecka (SPD). Ani jedna z oboch veľkých strán spravidla nie je schopná získať absolútnu väčšinu mandátov, a preto na vytvorenie vlády potrebujú ďalšieho koaličného partnera. Do roku 13 ho nachádzali väčšinou v malých stranách, liberálnej Slobodnej demokratickej strane (FDP), ktorej sa až v roku 13 nepodarilo pre- 6 V roku 02 riešil Spolkový ústavný súd situáciu hlasovania zástupcov spolkovej krajiny Brandenbursko v Spolkovej rade o Zákone o prisťahovalectve, pri ktorom došlo k rozdielnemu hlasovaniu. Ústavný súd toto hlasovanie označil za nezlučiteľné s ústavou (pozri viac Štefančík 07b). 43

44 Financovanie politických strán v Nemecku kročiť päťpercentné kvórum, alebo u Zelených (Bündnis 90/ Die Grünen). Šiestym politickým aktérom s parlamentným zastúpením bol v 17. volebnej perióde subjekt s názvom Ľavica (Die Linke). Práve Ľavica prešla v období po systémovej zmene a následnom zjednotení Nemecka v októbri 1990 najdôležitejšími zmenami. Pôvodne hlavný stranícky aktér nedemokratického režimu bývalej Nemeckej demokratickej republiky Zjednotená strana Nemecka (SED) zmenila v kontexte ukončenia svojej vedúcej úlohy personálnu a obsahovú podobu a v roku 1990 aj názov, kedy sa premenovala na Stranu demokratického socializmu (PDS). V roku 05 sa premenovala na Ľavicovú stranu. PDS (Linkspartei.PDS) a po zlúčení s WSAG, ktorú založili kritici a odídenci z SPD, nesie od roku 07 súčasný názov Ľavica (Die Linke). Hoci súčasný nemecký stranícky systém možno v porovnaní so slovenským systém politických strán považovať za dobre inštitucionalizovaný, od svojho konštituovania prešiel niekoľkými fázami (Niedermayer 07) a aj v súčasnosti je stále vo vývoji. V povojnových rokoch mal vysoko fragmentovanú podobu. Pod kontrolou víťazných mocností niektoré politické strany (SPD a KPD) programovo a organizačne nadviazali na svoju predvojnovú tradíciu. Úplne novými subjektmi boli CDU a bavorská CSU, ktoré sa na rozdiel od strany Centrum z obdobia Weimarskej republiky definovali ako nadkofesionálne stranícke formácie. Okrem veľkých strán vznikali v jednotlivých krajinách aj malé regionálne strany. Keďže v prvých povojnových voľbách do Spolkového snemu v auguste 1949 platilo päťpercentné kvórum len na úrovni jednej spolkovej krajiny, prípadne stačilo získať jeden priamy mandát, do parlamentu sa nakoniec dostalo až desať subjektov. Obdobie fragmentovaného straníckeho systému končí v päťdesiatych rokoch. storočia prechodom do fázy konsolidácie. Dôvod ústupu od polarizácie straníckeho systému smerom k vyššej miere stability je potrebné hľadať predovšetkým v zmenách volebnej legislatívy. Podľa nových pravidiel systému volieb do Spolkového snemu platilo päťpercentné kvórum už pre územie celého spolku. Okrem volebnej legislatívy k posilneniu podpory v prospech veľkých strán (predovšetkým CDU) prispel aj rýchly ekonomický rast a rastúca životná úroveň nemeckého obyvateľstva (Niedermayer 07: 121). Fáza konsolidácie straníckeho systému vyústila v šesťdesiatych a sedemdesiatych rokoch do fázy tzv. straníckeho systému dvoch a pol strán (Zweieinhalb- Parteien-System) 7, ktorá sa končí vstupom Zelených do Spolkového sne- 7 Termín stranícky systém dvoch a pol strán poznáme z konceptu J. Blondela [1968]. Blondel ním označil systém, v ktorom existujú dve veľké a jedna malá centristická strana. Ani jedna veľká formácia však vo voľbách nedosahuje taký výsledok, aby bola schopná 44

45 Financovanie politických strán v Nemecku mu na začiatku osemdesiatych rokoch. V tomto období dochádza k fáze pluralizácie osemdesiatych rokov, ktorá po opätovnom zjednotení dvoch nemeckých štátov v roku 1990 existuje až po dnes v podobe systému piatich strán 8 (Niedermayer 07). Ani zjednotenie Nemecka v roku 1990 výrazne nezasiahlo do podoby straníckeho systému. Spočiatku síce existovali obavy z návratu od umierneného k polarizovanému pluralizmu, ale vývoj ukázal, že tieto obavy boli neodôvodnené. Stranícky systém sa síce rozšíril o jeden nový subjekt PDS (v súčasnosti Ľavica Die Linke), ale vzhľadom na spojenie dvoch predtým samostatných štátov, nedošlo k výraznejšiemu triešteniu ideových pólov (Niedermayer 07: 1). V 17. volebnej perióde (09-13) malo v Spolkovom sneme zastúpenie päť straníckych frakcií. Kvôli svojmu komunistickému dedičstvu ostala Ľavica na spolkovej úrovni opäť opozičným subjektom. Vo vláde sa od znovuzjednotenia v roku 1990 striedala červeno-zelená koalícia SPD a Zelených s čierno-žltou koalíciou CDU/CSU a FDP. S výnimkou 16. volebného obdobia 05-09, kedy ani jeden z oboch ideových pólov nemal v Spolkovom sneme zabezpečenú absolútnu väčšinu hlasov a 18. volebného obdobia, kedy pred bránami parlamentu ostal tradičný partner kresťanských demokratov FDP. Z tohto dôvodu sa frakcie CDU/CSU a SPD dohodli na vytvorení Veľkej koalície na čele s Angelou Merkelovou. 9 Z pohľadu vývoja voličskej podpory (tabuľka 1) za ostatných 14 rokov vykazovali kresťanskí demokrati z CDU pomerne stabilnú úroveň v rozmedzí 27,3 až 29,5, percenta. Až vo voľbách 13 sa jej podarilo prekročiť 33 percentnú hranicu získaných hlasov. Naopak výrazný pokles podpory zaznamenala v sledovanom období ľavicová SPD. Sociálni demokrati dokonca vo voľbách 09 (s historicky najnižšou voličskou účasťou 70,8 percenta) dosiahli najhorší výsledok vo svojej povojnovej vytvoriť vládu samostatne, bez koaličného partnera. Keďže spojenie dvoch ideovo odlišných strán je krajným východiskom, veľké strany hľadajú spojenca práve v malej strane. V šesťdesiatych a sedemdesiatych rokoch takto fungoval nemecký stranícky systém, v ktorom malá strana FDP (označovaná ako jazýček na váhach [Pelinka 00]) spolupracovala buď s ľavicovou SPD alebo pravicovou frakciou CDU/CSU. Tento stav končí v roku 1983, kedy sa do Spolkového snemu dostali zástupcovia Zelených. 8 Napriek tomu, že v prípade CDU (existuje vo všetkých spolkových krajinách okrem Bavorska) a CSU (existuje výlučne v Bavorsku) ide o dve samostatné strany, sú v literatúre označované ako jeden celok, keďže na úrovni spolku tvoria spoločný poslanecký klub (frakciu). 9 Prvá Veľká koalícia v povojnovej histórii SRN existovala v rokoch Na jej čele stál kresťanský demokrat Kurt Georg Kiesinger. 45

46 Financovanie politických strán v Nemecku histórii 10, ale v roku 13 sa im pri mierne vyššej voličskej účasti (71,5 percenta) podarilo zvrátiť pozvoľný úpadok. Podľa nemeckého politológa Klausa von Beymeho bol pokles SPD vo voľbách 09 o 11,2 percentuálneho bodu zapríčinený triezvym pohľadom voličov na predvolebné sľuby sociálnych demokratov, nudnou volebnou kampaňou, ako aj chýbajúcou charizmou volebného lídra Franka-Waltra Steinmeiera v porovnaní s presvedčivejším prístupom úradujúcej kancelárky Angely Merkelovej (von Beyme 10: 132). Opačný trend bol vo voľbách 09 zaznamenaný pri oboch tradičných malých stranách FDP a Grüne, ako aj pri Ľavici. Liberáli z FDP v priebehu 14 rokov viac než zdvojnásobili voličskú podporu z 6,2 percenta v roku 1998 na 14,6 percent v roku 09. Zlý rok však liberáli zaznamenali vo voľbách 13, kedy s výsledkom 4,8 percent prvýkrát od druhej svetovej vojny nezískali v Spolkovom sneme ani jeden poslanecký mandát. Dôvodov volebnej porážky nemeckých liberálov sa ponúka niekoľko. Ako prvý je možné uviesť postupné preberanie programových téz typických výlučne pre liberálov aj inými stranami s výnimkou Ľavice. Pri vysvetlení neúspechu z roku 13 je potrebné vrátiť sa aj k volebnému výsledku v roku 09, kedy FDP dosiahla svoj historický úspech, a to najmä kvôli nechuti pôvodných voličov kresťanských demokratov podporiť pokračovanie veľkej koalície zo 16. volebného obdobia Negatívne sa na ich výsledku podpísala aj ich programová priorita znižovania daní, ktorá sa nestretla u voličov s výraznejšou podporou. Rovnako nevýrazne na voličov zapôsobila personálna výmena na vedúcich straníckych pozíciách. To všetko spôsobovalo postupný úpadok voličských preferencií, ktorý vyústil v historický neúspech liberálov vo voľbách 13 (Jung, Schroth, Wolf 15). Naopak, zdvojnásobiť volebný výsledok sa vo voľbách 09 podarilo strane Ľavica, keď z 5,1 percenta v roku 1998 narástla na 10,7 percent v roku 09, a to aj vďaka zlúčeniu so skupinou bývalých členov SPD a odborárov združených vo formácii s názvom WASG ( Arbeit & soziale Gerechtigkeit Die Wahlalternative ) v júni 07. Nárast voličských hlasov však vo voľbách v roku 13 nepotvrdila a s výsledkom 8,6 percent hlasov klesla na úroveň z roku 05. Sumárne možno konštatovať, že súčasný nemecký stranícky systém korešponduje s atribútmi viacstraníckeho systému, v ktorom existujú 10 Pod 30 percent sa dostala len v prvých dvoch povojnových voľbách 1949 (29,2 percent) a 1953 (28,8). Naopak, rekordnú podporu dosiahla v roku 1972, keď na čele s Willy Brandtom získala 45,8 percent hlasov (Bundeswahlleiter). 46

47 Financovanie politických strán v Nemecku dve dominantné strany a ďalšie tri, resp. štyri 11 malé formácie. Podľa Oskara Niedermayera (15) nárastom voličskej podpory veľkých strán sa typicky pluralistický stranícky systém z roku 09 posunul po voľbách 13 k tradičnej dominancii dvoch strán. Spolupráca politických strán na spolkovej úrovni zodpovedá spravidla ich ideovému zaradeniu, kde pravý pól tvoria frakcia CDU/CSU (pred voľbami v roku 13 aj FDP) a ľavý pól frakcie SPD, Grüne a Ľavica, pri doterajšom vylúčení Ľavice z koaličnej spolupráce na úrovni spolku. Aj z tohto dôvodu sa diskutuje o tom, či systém dvoch a pol strán sa postupne pretransformoval do systému dvoch blokov alebo táborov (Raichle 10). Takéto uvažovanie by však platilo, ak by sa darilo vytvárať koaličné vlády vytvorené z jednej veľkej a druhej menšej, ideologicky príbuznej strany. Lenže skúsenosť ostatného desaťročia ukazuje, že rozloženie kresiel v Spolkovom sneme (aj kvôli vylúčeniu spolupráce s Ľavicou) môže brániť vytváraniu dvoch ideologicky príbuzných blokov, a naopak viesť k veľkým koalíciám, t. j. koaličným vládam zložených z dvoch najväčších politických strán, resp. frakcií (CDU/CSU a SPD). Uvedená charakteristika však platí len na úrovni spolku. Na rozdiel od celoštátnej úrovni sa na úrovni krajinských parlamentov objavujú aj iné koaličné formácie, prípadne v nich existuje aj tzv. červeno-červená koalícia (rot-rote Koalition), t. j. vládna spolupráca sociálnych demokratov z SPD a Ľavice. 12 Ďalší vývoj nemeckého straníckeho systému závisí od viacerých okolností. Jednou z nich bude postoj obyvateľstva k imigrantom a odpoveď na otázku, či sa negatívny postoj časti verejnosti prejaví aj v podpore niektorých z protiimigračne ladených straníckych subjektov. Práve na negatívnom protiimigračnom apeli stavia svoju politiku nový subjekt s názvom Alternatíva pre Nemecko (AfD, Alternative für Deutschland). Táto strana vznikla vo februári 13 a so 4,7 percentami len tesne ostala stáť pred bránami Spolkového snemu vo voľbách 13. Čo sa jej nepodarilo na úrovni spolku, kompenzovala na iných volebných úrovniach. Od svojho vzniku dokázala získať mandáty tak vo voľbách do Európskeho parlamentu v roku 14 (so 7,1 percenta hlasov), ako aj mandáty v niektorých krajinských parlamentoch. Očakáva sa, že vzhľadom na svoje 11 Do počtu štyroch strán sú zatiaľ zahrnutí aj liberáli z FDP. Hoci vo voľbách do Spolkového snemu v roku 13 stroskotali na päťpercentnom kvóre, podarilo sa im získať 7,4 percenta (0,7 percentný nárast oproti roku 11) vo voľbách do parlamentu Slobodného a hanzovníckeho mesta Hamburg. Nepredpokladá sa teda, že by FDP definitívne vypadla zo straníckeho systému Spolkovej republiky Nemecko. 12 Prvá červeno-červená koalícia bola vytvorená v roku 1998 v spolkovej krajine Mecklenburg-Vorpommern. 47

48 Financovanie politických strán v Nemecku dvojciferné preferencie 13 sa AfD podarí prekročiť aj prah zvoliteľnosť vo voľbách do Spolkového snemu, ktoré sa očakávajú na jeseň v roku 17. Tabuľka 1: Volebné zisky (v percentách) a počet kresiel (v zátvorke) Strana/ Rok CDU 34,1 (255) 27,3 (194) 27,8 (180) 29,5 (190) 28,4 (198) SPD 25,7 (163) 23,0 (146) 34,2 (222) 38,5 (251) 40,9 (298) FDP 4,8 (0) 14,6 (93) 9,8 (61) 7,4 (47) 6,2 (43) Grüne 8,4 (63) 11,9 (68) 8,7 (51) 8,6 (55) 6,7 (47) Linke Die 8,6 (64) 10,7 (76) 8,1 (54) 4,0 (2) 5,1 (36) CSU 7,4 (56) 6,5 (45) 7,4 (46) 9,0 (58) 6,7 (47) PDS. Die Linke je priamou nasledovníčkou PDS. V roku 02 a 1998 sú uvedené výsledky Zdroj: Der Bundeswahlleiter 10, Legislatívne vymedzenie politických strán v Nemecku Podľa čl. 1 Zákona o politických stranách sú politické strany považované za ústavnoprávne nevyhnutnú súčasť slobodného demokratického poriadku. Svojím dlhotrvajúcim pôsobením na vytváraní verejnej mienky tým plnia jednu zo svojich základných verejných úloh. Nemecký zákonodarca tak hneď v úvode tejto normy vymedzil postavenie a stanovil činnosť politických strán. Stanovil ich nevyhnutnú úlohu ako sprostredkovateľa medzi štátom a spoločnosťou. Nie sú teda jediné, ktoré tvoria verejnú mienku, ale majú dominantnú pozíciu. Naopak, monopolné postavenie majú pri rekrutácii personálu do verejných funkcií na úrovni orgánov horizontálnej deľby moci (Schmidt 07). Podľa príslušnej legislatívy musia mať nemecké politické strany napísaný program a písomné stanovy zodpovedajúce demokratickým princípom. Za politické strany sú považované len tie organizácie, ktoré sa minimálne raz za šesť rokov zúčastnia spolkových alebo krajinských vo- 13 Agentúra INSA namerala v júli 16 strane AfD 12,5 percentnú podporu (Wahlrecht.de 16). 48

49 Financovanie politických strán v Nemecku lieb. Naopak, stranami podľa zákona o politických stranách nie sú tie politické organizácie, ktorých väčšinu členskej základne alebo väčšinu straníckeho predsedníctva tvoria cudzinci alebo sídlo a činnosť nezodpovedá príslušnej legislatíve. Smerom do vnútra sú politické strany v súlade s vertikálnou deľbou moci spolku členené do štyroch až piatich úrovní miestne zväzy, krajské zväzy, okresné a/alebo krajinské zväzy a spolkový zväz (Ismayr 03: 541). Podľa článku 21 Základného zákona môžu byť politické strany vyhlásené Spolkovým ústavným súdom za protiústavné, ak sa cieľmi a správaním svojich členov zameriavajú na odstránenie demokratického poriadku. Toto ustanovenie je vnímané ako nástroj tzv. bojaschopnej demokracie (wehrhafte Demokratie), teda demokracie, v ktorej je demokratický poriadok ústavne chránený, nemôže byť odstránený žiadnymi demokratickými možnosťami, pričom protiústavné tendencie jednotlivcov alebo rôznych organizácií sú eliminované demokratickými metódami ešte skôr, než dôjde k samotnému trestnoprávnemu konaniu. Voči nepriateľom demokratického poriadku sa tak systém nespráva neutrálne, ale aktívne s cieľom potláčať ich činnosť (Loewenstein 1959, Hartmann 03). Podľa nemeckej legislatívy členmi nemeckých politických strán môžu byť len fyzické osoby. Vývoj posledných rokov ukazuje postupný pokles členskej základne predovšetkým u dvoch veľkých strán. Zatiaľ čo ešte na konci sedemdesiatych rokov počet členov rástol, od začiatku osemdesiatych rokov dochádza k postupnému zmenšovaniu členskej základne (von Beyme 00), pričom najväčší pokles zaznamenali sociálni demokrati. Ešte v osemdesiatych rokoch mala SPD takmer milión členov, v roku 11 klesol počet členov pod polmiliónovú hranicu (Statista 12). Problémom súčasného Nemecka nie je len strata záujmu o stranícke angažovanie, ale celkové znechutenie z politickej elity, resp. z politických strán (Parteienverdrossenheit), ktoré sa prejavuje okrem zmenšujúcich sa členských základní aj v strate straníckej identifikácie voličov s dvomi veľkými frakciami, čo vedie k nárastu voličskej fluktuácie a skupiny nevoličov (von Westphalen 01: 640). Znižujúci záujem o členstvo sa zároveň odrazil aj v postupnom znižovaní podielu členských príspevkov na celkovom financovaní a nárastu významu štátneho spolufinancovania. 3.3 Volebný systém Keďže Spolková rada je permanentne zasadajúci orgán zastupujúci záujmy 16 spolkových krajín, v nasledujúcom texte bude stáť v centre pozornosti len spôsob voľby členov Spolkového snemu. Odkazujúc na Zá- 49

50 Financovanie politických strán v Nemecku kladný zákon a príslušnú legislatívu nemeckí poslanci sú od roku 1949 (Nohlen 00: 326) volení vo všeobecných, slobodných, priamych, rovných a tajných voľbách podľa princípov personalizovaného pomerného volebného systému (Ismayr 03, Bundeswahlgesetz, 1). Podobne ako pri iných politických inštitúciách, ani v prípade volebného systému nechceli zakladatelia SRN kopírovať situáciu z obdobia Weimarskej republiky. Pri uvažovaní nad volebným systémom do Spolkového snemu zástupcovia CDU/CSU v Parlamentnej rade navrhovali relatívny väčšinový volebný systém. Tento ale nevyhovoval malým straníckym formáciám, ktoré by v prípade iného než pomerného volebného systému pravdepodobne neboli schopné uspieť v konkurencii s veľkými stranami. V spolupráci so sociálnymi demokratmi tak v Parlamentnej rade presadili súčasnú podobu volebného systému (Nohlen 00: 327), ktorý spája prvky pomerného volebného systému s prvkami väčšinovej voľby. Procedúra volieb do Spolkového snemu je založená na odovzdaní dvoch hlasov. Prvým hlasom (Erststimme) voliči hlasujú za kandidáta v jednomandátovom obvode na základe relatívnej väčšinovej voľby. To znamená, priamy mandát (Direktmandat) získava ten kandidát, ktorý vo voľbách získa najviac hlasov. 14 Druhým hlasom (Zweitstimme), ktorý je pri celkovom spočítaní hlasov aj napriek svojmu pomenovaniu napokon dôležitejší, občania volia konkrétnu politickú stranu, a to podľa straníckych kandidátnych listín (Landeslisten) na základe pomerného volebného systému s päťpercentným volebným kvórom. Tento volebný systém tak zabezpečuje, aby každý nemecký región mal svoje zastúpenie v najvyššom zákonodarnom orgáne Spolkovej republiky Nemecko. Celkový počet jednomandátových volebných obvodov je určený ako polovica z mandátov Spolkového snemu. V 18. volebnej perióde tak voliči volili prvým hlasom kandidátov v 299 volebných obvodoch s cca občanmi v každom obvode oprávnenými hlasovať. Prvý hlas nerozhoduje o celkovom výsledku volieb, ale ak kandidát vo volebnom obvode zvíťazí, získava priamy poslanecký mandát, a to bez ohľadu na to, či sa strane podarí prekročiť päťpercentnú hranicu na vstup do parlamentu alebo nie Pri rovnosti hlasov rozhoduje losovaním predseda volebného výboru na úrovni volebného kraja. 15 Tak ako v tradičných pomerných volebných systémoch, aj nemecký bráni vstupu do parlamentu malým straníckym formáciám uzatváracou klauzulou. Pôvodne stačilo na vstup do Spolkového snemu dosiahnuť päť percent hlasov len v jednej spolkovej krajine, prípadne stačilo získať jeden priamy mandát, ale od roku 1953 musí strana prekročiť päťpercentnú hranicu na celom spolkovom území, resp. od roku 1956 musí získať aspoň tri 50

51 Financovanie politických strán v Nemecku Pri existencii dvoch hlasov sa predpokladá dvojúrovňové rozhodovanie vo vnútri straníckej organizácie už pri rozhodovaní o jednotlivých kandidátoch. Stranícke organizácie tak na jednej strane musia rozhodnúť o mene kandidáta pre jednomandátový obvod, na strane druhej o zozname a poradí kandidátov umiestnených na straníckej listine. Podľa paragrafu volebného zákona (Bundeswahlgesetz) môže jeden kandidát kandidovať len v jednom volebnom obvode. Približne dve tretiny všetkých jednomandátových obvodov sú považované za tzv. isté obvody, t. j. dlhodobo v nich vyhráva ten istý stranícky subjekt. Aj z tohto dôvodu je nominovanie kandidátov sprevádzané v stranách ostrými spormi (Korte 09). Pri zostavovaní straníckych listín sú na najvyšších pozíciách ako magnet pre voličov umiestňovaní spravidla najpopulárnejší politici strany, a to aj napriek tomu, že mandát poslanca dokážu získať aj v prvom hlasovaní. Pri zostavovaní kandidátok využívajú strany rôzne kritériá. Podľa Korteho (09) berú strany ohľad hlavne na reprezentovanie rôznych spoločenských vrstiev, skupín alebo regionálnych suborganizácií strany, v osemdesiatych rokoch napríklad dbali predovšetkým na dostatočné zastúpenie žien. Napriek zdaniu, že v prípade pravidiel volieb do Spolkového snemu ide o zmiešaný volebný systém s rovnakým významom oboch volebných metód, prvky pomerného volebného systému sú dôležitejšie, pretože konečný volebný výsledok sa určuje podľa druhých hlasov. Najskôr sa teda spočítajú hlasy (Zweitstimmen) získané na základe pomerného hlasovania a z výsledku sa určí, koľko mandátov pripadá na úspešné strany. Prvým hlasom tak voliči ovplyvňujú predovšetkým personálne zloženie parlamentu. Na straníckych listinách pri druhom hlasovaní sa už k poradiu kandidátov nevyjadrujú. Nemecký volebný systém ale pripúšťa (dokonca ide o pravidlo) kandidovať súčasne v jednomandátových obvodoch a zároveň byť uvedený na straníckej listine v rámci druhého hlasovania. Pri spočítaní hlasov sú úspešní kandidáti priameho hlasovania odpočítaní zo skupiny kandidátov na listine (nedochádza teda k duplicitnému prideľovaniu mandátov). Zvyšné mandáty sa potom prideľujú podľa poradia na kandidátnej listine. Tento systém prideľovania mandátov vyhovuje straníckej elite, pretože zaisťuje zvolenie kandidátov (straníckych funkcionárov alebo expertov do jednotlivých oblastí verejnej politiky) aj v prípade, ak by boli neúspešní v priamej voľbe (Hartmann 04: 94). priame mandáty (Nohlen 00: 328). V takomto prípade môže mať strana získať menej ako päť percent druhých hlasov. 51

52 Financovanie politických strán v Nemecku Pri spočítaní hlasov môže dôjsť k situácii, kedy je počet získaných priamych mandátov vyšší ako percentuálny podiel, ktorý strane pripadne na základe druhého hlasovania. Tieto mandáty neprepadajú, naopak sa o ne navyšuje celkový počet poslancov (ide o tzv. prevyšujúce hlasy Überhangmandate). Procedúra sa dotýka výlučne veľkých strán 16, tradične na nich profituje hlavne CDU. Napríklad vo voľbách 09 získala CDU až 21, CSU tri prevyšujúce mandáty, pričom sociálni demokrati nezískali ani jeden. Mandáty získané na základe prvého hlasovania tak až do zavedenia tzv. vyrovnávajúcich mandátov (Ausgleichsmandate) v októbri 12 mohli zmeniť tesnú väčšinu víťaznej koalície v Spolkovom sneme na väčšinu s výraznejším rozdielom v počte mandátov koalície a opozície. Podľa platnej volebnej legislatívy volič nie je povinný odovzdať oba hlasy jednej a tej istej strane. K tzv. štiepeniu hlasov (Stimmensplitting) dochádza z rozličných dôvodov. Ako častý dôvod je uvádzané koaličnotaktické uvažovanie voliča (Ismayr 03). Keďže kandidáti malých strán v jednomandátových volebných obvodoch v konkurencii s kandidátmi z veľkých strán majú menšiu pravdepodobnosť zvolenia, voliči konajú racionálne a prvý hlas odovzdajú pre kandidáta predpokladaného koaličného partnera. K štiepeniu hlasov môže dôjsť aj v prípade, ak malé strany dosahujú v prieskumoch verejnej mienky nižšiu úroveň, než potrebné päťpercentné kvórum a voliči veľkej strany majú záujem zvýšiť šancu malej strany na prekročenie volebného prahu. Štiepenie hlasov však nemusí mať výlučne koalično-taktické pozadie. Môže k nemu dochádzať aj ako dôsledok tzv. kancelárskeho bonusu. 17 To znamená, volič volí stranu úradujúceho kancelára ako výraz spokojnosti s jeho politikou, ale zároveň vyjadruje podporu kandidátovi z inej strany vo svojom volebnom obvode. Štiepenie hlasov je typické skôr pre voličov malých strán. Vo voľbách 09 dosiahol počet takýchto hlasov rekordnú úroveň (26,4 percent). Najviac u voličov FDP, ktorí prvým hlasom volili predovšetkým CDU alebo CSU. Práve tieto hlasy dopomohli FDP v roku 09 k jej rekordnému volebnému výsledku. Rozšírené bolo štiepenie hlasov medzi FDP a jednou z kresťansko-demokratických strán aj vo voľbách 13. Až 63,1 percenta druhých hlasov prišlo od voličov, ktorí prvým hlasom volili niektorú zo strán CDU alebo CSU. V porovnaní s rokom 09 sa v percentuálnom vyjadrení počet zvýšil (45,8 percent), ale 16 Len v roku 1953 získala Deutsche Partei jeden prevyšujúci mandát a v roku 09 získala CSU tri takéto mandáty. 17 Kancelárskym bonusom sa zvykne označovať vyššia miera pozornosti mediálneho spravodajstva kancelárovi, resp. celej vládnucej strane, a to na úkor opozičných strán. 52

53 Financovanie politických strán v Nemecku v reálnych číslach bol zaznamenaný výrazný pokles (z 2,9 milióna na 1,3) (Statistisches Bundesamt 13), čo sa následne negatívne odrazilo na volebnom výsledku liberálov v roku 13. Mnoho rozdelených hlasov bolo v rokoch 09 a 13 aj v prípade Zelených, ktorých voliči volili priamym hlasovaním predovšetkým kandidátov z SPD. Naopak, pri Ľavici, ktorá na spolkovej úrovni nemá prirodzeného spojenca medzi veľkými stranami, bol v porovnaní s predchádzajúcimi voľbami zaznamenaný úbytok roztrieštených hlasov (Egeler 10, Statistisches Bundesamt 13). V priamom hlasovaní stavajú malé strany svojich kandidátov často len formálne, keďže šancu získať priame mandáty majú predovšetkým kandidáti veľkých strán. Aj pri už vyššie uvedenom taktickom uvažovaní, kedy dochádza k štiepeniu hlasov, podporujú voliči v priamom hlasovaní zvyčajne kandidátov veľkých strán. To však nevylučuje úspech aj malých straníckych formácií. Napríklad v roku 02 sa dvom kandidátkam PDS podarilo získať mandát poslanca, ale keďže strana na základe druhého hlasovania neprekročila päťpercentné kvórum, v Spolkovom sneme bola počas celej periódy zastúpená len tými dvomi poslankyňami, ktorým sa podarilo zvíťaziť vo svojich volebných obvodoch. PDS sa do Spolkového snemu dostala aj v roku, kedy druhým hlasovaním získala len 4,4 percent hlasov, ale keďže zvíťazila v štyroch jednomandátových volebných obvodoch, mala v sneme až 30 poslancov. Keďže nemecký volebný systém predpokladá kombináciu väčšinového a pomerného volebného systému, vplyv straníckeho vedenia na volebný úspech je vyvažovaný priamym hlasovaním za kandidáta v jednomandátových volebných obvodoch. Pre stranu tak môže byť regionálny politik schopný zvíťaziť v malom obvode rovnako dôležitý, ako čelný predstaviteľ straníckeho predsedníctva úradujúci spravidla len v hlavnom meste bez istého miesta v niektorom z 299 obvodov (Korte 09). Volebný systém do Spolkového snemu bol od vzniku SRN témou viacerých politických i akademických diskusií. Zvlášť počas úradovania prvej veľkej koalície ( ) sa uvažovalo o reforme systému a premene k väčšinovej voľbe. Táto by však nevyhovovala len malým stranám, ale v nevýhodnejšej situácii by sa ocitli aj sociálni demokrati, ktorí od roku 1949 dokázali mať viac hlasov ako frakcia CDU/CSU len v rokoch 1972, 1998 a veľmi tesne aj v roku 02. Pri obdobných výsledkoch by tak SPD v prípade väčšinového volebného systému bola častejšie opozičnou formáciou ako pri aktuálnom. Aj z tohto dôvodu, ale rovnako aj pre rozšírenie počtu malých strán po zjednotení Nemecka, je málo pravdepodobné, že volebný systém do Spolkového snemu sa bude v blízkej budúcnosti zásadne meniť (Schmidt 07). Nemožno však vylú- 53

54 Financovanie politických strán v Nemecku čiť zmenu jednotlivých princípov, na ktorých bol doteraz personalizovaný pomerný volebný systém založený. V tejto súvislosti sa ako najpravdepodobnejšia modifikácia očakávala pri prevyšujúcich mandátoch. Ešte v pozícii krajinského ministerského predsedu Dolného Saska namietal Gerhard Schröder na Spolkovom ústavnom súde protiústavnosť prevyšujúcich mandátov, ktoré považoval za princíp deformujúci pomernosť volebného systému. Neskôr už v pozícii spolkového kancelára z nich profitoval 18, ale po odchode sociálnych demokratov do opozície sa diskusia o protiústavnosti prevyšujúcich mandátov objavila znovu (Hipp 12), pričom platilo pravidlo, že priamo získané mandáty v prvom hlasovaní sú nedotknuteľné. V októbri 12 sa koaličné strany so sociálnymi demokratmi a Zelenými dohodli na novom systéme vyrovnávajúcich mandátov, ktorý začal fungovať už vo voľbách do Spolkového snemu 13. Na základe prevyšujúcich a vyrovnávajúcich mandátov tak mal Spolkový snem v 18. volebnej perióde o 33 mandátov viac, spolu teda 631 poslancov. 3.4 Model financovania politických strán Model financovania politických strán v Nemecku je založený na diferencovanom systéme štátnych a súkromných zdrojov s prepracovanými pravidlami kontroly s cieľom zabezpečiť čo najvyššiu mieru transparentnosti. Podmienky financovania politických strán upravuje Základný zákon v paragrafe 21, ktorý však len v jednej vete uvádza, že strany musia viesť verejne účtovníctvo o pôvode a používaní svojich prostriedkov, ako aj o svojom majetku. Podrobnejšiu úpravu poskytuje Zákon o politických stranách z roku 1967 (Parteiengesetz) v znení neskorších predpisov. 19 Podľa súčasnej podoby tohto zákona systém financovania politických strán v Spolkovej republike Nemecko stojí na troch pilieroch: členských príspevkoch, súkromných daroch a na štátnom spolufinancovaní. Okrem uvedených zdrojov je v Nemecku pravidlom, že strany získavajú finančné prostriedky aj z povinných príspevkov od členov, ktorí vykonávajú verejnú funkciu vďaka svojmu členstvu v strane. 18 V roku 1998 získala SPD 13 prevyšujúcich mandátov. 19 Gesetz über die politischen Parteien. 1967, naposledy novelizovaný v decembri 15 doplnením novej regulácie v oblasti štátneho spolufinancovania. Termín spolufinancovanie, resp. čiastočné financovanie (Teilfinanzierung) predpokladá, že štátne príspevky netvoria hlavný zdroj príjmov. Strany sú preto motivované hľadať zdroje svojho financovania mimo federálneho rozpočtu. 54

55 Financovanie politických strán v Nemecku Členské príspevky a príspevky držiteľov verejných funkcií V období existencie masových strán tvorili členské príspevky najdôležitejší zdroj finančných príjmov. Využívané boli hlavne na úhradu nákladov za fungovanie organizácie a personálnych nákladov. Podľa súčasného zákona o politických stranách (paragraf 27) sa za členské príspevky považujú pravidelné peňažné dávky, ktoré platí člen strany pravidelne na základe príslušných vnútrostraníckych predpisov. Napriek zavedeniu štátneho spolufinancovania a postupnému poklesu počtu členov zohrávajú členské príspevky vo financovaní nemeckých politických strán aj naďalej rozhodujúcu úlohu. Mimoriadne dôležité sú najmä pre rozpočty ľavicových subjektov. Výška členských príspevkov sa líši v závislosti od politickej strany a je určená príslušným straníckym orgánom. Okrem členských príspevkov sú nemecké politické strany financované aj z príspevkov držiteľov verejných funkcií (Mandatsträgerbeiträge), resp. zo straníckych daní. Hoci tzv. stranícke dane boli spolkovým ústavným súdom už v roku 1975 vyhlásené za protiústavné (Cordes 02), príspevky od držiteľov verejných funkcií pozná aj novela zákona o politických stranách z roku 02 v znení neskorších zmien. Podľa paragrafu 27 odseku 1 zákona sa pod týmto pojmom rozumie finančný príspevok nad rámec bežného členského príspevku odvádzaný každým držiteľom verejnej funkcie, ktorý ju získal vďaka členstvu v strane. Nejde teda len o členov Spolkového snemu alebo ministrov spolkovej vlády, ale rovnako o politických funkcionárov na úrovni spolkových krajín, krajov, okresov a obcí. Do tejto kategórie politikov patria rovnako primátori a starostovia, ako aj krajinskí radcovia. Odvádzanie príspevkov od držiteľov verejných funkcií upravujú politické strany zastúpené v Spolkovom sneme vo svojich vnútrostraníckych predpisoch. Formálne je upravené rôzne. V prípade FDP je založený na dobrovoľnosti, v prípade CSU ide o povinný príspevok (Oppong 09). SPD má vo svojich stanovách upravenú povinnosť odvádzať príspevok od držiteľov verejných funkcií nasledovne: Členovia SPD, ktorí zastávajú verejné volené úrady alebo mandáty, odvádzajú okrem v stanovách predpísaných členských príspevkov aj osobitné príspevky (príspevky za mandát). [...] Členovia SPD zastávajúci funkcie vo vláde, ktoré nie sú volené funkcie, odvádzajú osobitný príspevok, ktorého výšku určí príslušné krajinské alebo krajské predsedníctvo, v prípade členov Európskej komisie stranícke predsedníctvo na spolkovej úrovni (SPD 11). Výška príspevku od držiteľov verejných funkcií variuje v závislosti od politickej strany. Napríklad v prípade CSU poslanci Európskeho parlamentu a Spolkového snemu odvádzajú mesačne do straníckej kasy na 55

56 Financovanie politických strán v Nemecku krajinskej úrovni sumu 470 eur, krajinskí poslanci 415 eur, predstavitelia exekutívy, predsedovia a podpredsedovia Európskeho parlamentu, Spolkového snemu a Bavorského krajinského snemu odvádzajú mesačne okrem členských príspevkov ešte šesť percent zo svojich príjmov (CSU 04). Bez ohľadu na formálne ukotvenie v straníckych predpisoch, odmietnutím prispieť do straníckej kasy by držiteľ verejnej funkcie riskoval zamietnutie opätovnej nominácie straníckym orgánom v nasledujúcich voľbách alebo dokonca stratu členstva v strane (Alemann 10: 111) Dary Zatiaľ čo členské príspevky zohrávali dôležitú úlohu predovšetkým u nemeckých sociálnych demokratov s bohatou členskou základňou, na dary boli od druhej svetovej vojny odkázané najmä CDU a CSU. Podľa súčasného zákona o politických stranách môžu nemecké politické strany prijímať dary od fyzických ako aj od právnických osôb. K právnickým osobám patria zvyčajne veľké firmy a záujmové organizácie (Naßmacher 01: 168). Na rozdiel od štátnych príspevkov nie je výška daru obmedzená hornou hranicou. Podľa paragrafu 25 príslušnej legislatívy do výšky eur môže strana prebrať dar v hotovosti, anonymné príspevky môže prijať do výšky 500 eur. V prípade, ak dar presiahne výšku eur, musí byť okamžite hlásený predsedovi Spolkového snemu, ktorý túto skutočnosť následne uverejní. Publikovanie tejto informácie bolo v minulosti realizované v štvortýždňovom cykle, v súčasnosti predseda Spolkového snemu využíva internet na okamžité informovanie verejnosti. Deň po uverejnení informácie na stránke Spolkového snemu, zverejní zvyčajne informáciu aj obdarovaná politická strana (Hoffmann 10). V oblasti poskytovania darov pre politické strany paragraf 25 citovaného zákona zároveň určuje, od koho politické strany nesmú poberať dary. Patria k nim verejnoprávne organizácie, politické nadácie, parlamentné frakcie, ako aj skupiny a frakcie reprezentujúce občanov na komunálnej úrovni Štátne spolufinancovanie Popri členských príspevkoch, príspevkoch od držiteľov verejných funkcií a daroch tvorí štátne financovanie dôležitý zdroj príjmov nemeckých politických strán. V medzivojnovom období boli nemecké strany odkázané výlučne na členské príspevky a dary, hoci myšlienka financovania poli- 56

57 Financovanie politických strán v Nemecku tických strán aj z verejných zdrojov sa objavila už počas trvania Weimarskej republiky, a to z úst vtedajšieho ministra zahraničných vecí Gustava Stresemanna, ktorý v roku 1928 svoju úvahu odôvodnil práve eliminovaním závislosti straníckych subjektov od súkromných darcov (Koß 08). Rôzne podoby štátnych dotácií pre politické strany sa však objavili až po druhej svetovej vojne. V porovnaní s ostatnými európskymi štátmi však bola Spolková republika Nemecko jednou z prvých krajín, ktoré začali podporovať politické strany z verejných zdrojov (Detterbeck 08). Napriek súčasnej legislatíve umožňujúcej financovať činnosť politických strán aj zo štátnych príspevkov, zavádzanie štátneho financovania nebolo v Nemecku vôbec jednoznačné. Prvé pokusy zaviesť priame štátne financovanie sa objavili už so vznikom republiky v roku 1949, ale prvýkrát bolo zavedené až o desať rokov neskôr. Spočiatku nebolo vôbec legislatívne podchytené, príspevky boli poskytované len na základe dohody politických strán v rozpočtovom výbore Spolkového snemu (Muthers 04: 37). Hoci priame príspevky od štátu si politické strany presadili až v roku 1959, nepriama forma štátneho financovania existovala už od roku 1954, kedy si vládnuca koalícia odsúhlasila daňové zvýhodnenie finančnej podpory pre štátnopolitické účely. Táto forma vyhovovala najmä CDU/CSU a FDP, ktoré na rozdiel od SPD neboli schopné vyzbierať dostatok finančných prostriedkov z členských príspevkov a svoju činnosť financovali najmä z darov. V roku 1958 Spolkový ústavný súd uvedený spôsob financovania pre nerovnosť šancí medzi frakciami, ale aj medzi občanmi pozastavil. Daňové zvýhodnenia umožnili občanom s vyšším príjmom mať väčší vplyv na politickú elitu (Römmele 00). Na strane druhej ústavný súd vo svojom rozhodnutí umožnil priame financovanie politických strán štátom. Na základe tohto rozhodnutia si frakcie Spolkového snemu o rok neskôr dohodli udelenie finančného príspevku vo výške piatich miliónov nemeckých mariek. O tri roky sa táto suma zvýšila na miliónov mariek a v roku 1963 dosiahol príspevok štátu hranicu 38 miliónov. V roku 1966 Spolkový ústavný súd na podnet hesenskej krajinskej vlády vyhlásil priame financovanie politických strán štátom za protiústavné. V tom istom rozsudku však súd zároveň umožnil poskytovanie štátnych príspevkov na primeranú volebnú kampaň (Römmele 00). Príspevok však nesmel byť vyšší ako celkový objem financií získaných z iných zdrojov. Spolkový ústavný súd zároveň opätovne zaviedol daňové zvýhodnenia darov na činnosť politických strán. V roku 1967 boli štátne subvencie poskytované štátom upravené v zákone o politických stra- 57

58 Financovanie politických strán v Nemecku nách. V rámci princípu rovnosti príležitostí získali v roku 1983 možnosť požiadať o verejné subvencie na úhradu svojich nákladov na volebnú kampaň aj politické strany, ktoré vo voľbách neprekročia päťpercentnú hranicu potrebnú na vstup do Spolkového snemu. V súčasnosti sú štátne príspevky poskytované buď priamou alebo nepriamou formou. Medzi nepriame formy financovania nemeckých politických strán patrí oslobodenie od povinnosti zaplatiť daň za príspevky a dary poskytnuté súkromnými osobami, dotácie poskytované frakciám v Spolkovom sneme, finančné príspevky držiteľom verejných funkcií a štátne dotácie organizáciám, ktoré sú síce formálne samostatné, ale svojimi cieľmi a personálnym prepojením sú úzko naviazané na určitú stranícku frakciu (napríklad mládežnícke organizácie politických strán alebo politickým nadáciám 21 ). K nepriamym formám financovania patrí napríklad aj bezplatné poskytnutie vysielacieho času vo verejnoprávnom rozhlase, prípadne vývesných plôch v obciach počas predvolebného obdobia. Objem priamej dotácie závisí od spoločenského významu politickej strany, ktorý sa meria dosiahnutým výsledkom vo voľbách do Spolkového snemu, Európskeho parlamentu a krajinských parlamentov. Od decembra 15 je v platnosti novela zákona o politických stranách, ktorá upravuje výšku štátneho spolufinancovania v závislosti od cenového indexu. T. j. v prípade nárastu cien tých tovarov a služieb, ktoré politické strany využívajú na svoju činnosť, rastie aj podpora zo štátneho rozpočtu. V prípade priameho štátneho spolufinancovania tak každý subjekt podľa paragrafu 18 zákona o politických stranách získava od štátu v rámci priamej formy ročne: 21 Politické nadácia majú v Nemecku dlhoročnú tradíciu. Každá politická strana zastúpená v Spolkovom sneme spolupracuje s jednou politickou nadáciou. Štát ich podporuje (viac ako 90 percent príjmov nemeckých politických nadácií pochádza z prostriedkov spolku, pozri Heisterkamp 14), pretože plnia niekoľko dôležitých funkcií, okrem iného sa podieľajú na politickom vzdelávaním mladej generácie, poskytujú štipendiá nadaným študentom z domova ako aj zo zahraničia. Otázne samozrejme je, do akej miery možno považovať financovanie politických nadácií za formu nepriameho financovania politických strán, keďže tieto sa svojou činnosťou zameriavajú na politické ciele mimo Nemecka, napríklad posilňovanie demokracie v postkomunistických krajinách, okrem iného aj Českej republiky a Slovenska. V kontexte zahraničnej činnosti tak aktivity politických nadácií nemajú nič spoločné s politickou súťažou nemeckých politických strán (pozri aj Naßmacher 01: 160). Pozitívne sa nazerá aj na politické mládežnícke organizácie, pretože participujú na politickom vzdelávaním mladej generácie, mobilizujú voličov počas kampane a predstavujú liaheň nových politických lídrov, čím zabezpečujú kontinuitu fungovania inštitucionalizovaných politických strán (Štefančík 10). 58

59 Financovanie politických strán v Nemecku 1) 0,83 eur za každý hlas odovzdaný pre stranícku listinu, alebo 2) 0,83 eur za každý hlas získaný v priamom hlasovaní v jednomandátových obvodoch, a to v prípade, ak v niektorej spolkovej krajine nebola pripustená strana k hlasovaniu na základe straníckej listiny, a 3) 0,45 eur za každé euro, ktoré strana získa ako členský príspevok alebo príspevok za vykonávanie verejnej funkcie. Pri tomto princípe sa príspevky zohľadňujú len do výšky eur za každú fyzickú osobu. Odhliadnuc od 1) a 2) každá strana získa 1 euro za každý hlas až do výšky štyroch miliónov platných hlasov. Nárok na štátnu podporu 1) a 2) má každá strana, ktorá v ostatných voľbách do Spolkového snemu alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu získala 0,5 zo 100 odovzdaných hlasov alebo vo voľbách do Krajinského snemu získala aspoň 1 hlas zo 100. Nárok na podporu 2) má každá strana, ktorá získa 10 zo 100 vo volebnom obvode odovzdaných platných hlasov. Štátne spolufinancovanie nesmie prekročiť sumu príjmov z ostatných zdrojov (tzv. relatívna horná hranica), resp. v roku 12 nesmeli byť príspevky od štátu vyššie ako 150,8 miliónov eur ročne (tzv. absolútna horná hranica). Od roku 13 sa absolútna hranica zvyšuje podľa vývoja cenového indexu (Parteiengesetz 15). Financovanie politických strán v Spolkovej republike Nemecko je teda nastavené tak, aby politické strany boli motivované získavať financie aj z iných zdrojov, nielen zo štátneho rozpočtu. Strany musia využívať aj vlastné sily na získavanie finančných prostriedkov, a to predovšetkým vo forme členských príspevkov a darov od fyzických a právnických osôb. Politické strany tak môžu fungovať ako skutočné politické organizácie so svojimi vnútornými štruktúrami a administratívnym personálom. Prakticky je vylúčená existencia politickej strany len s niekoľkými členmi (ako napríklad v prípade slovenského straníckeho systému) Uverejňovanie informácií a kontrola Podľa paragrafu 23 zákona o politických stranách sú politické strany na konci každého roku povinné s cieľom dosiahnuť určitú mieru transparentnosti uverejňovať účtovnú správu o pôvode a použití finančných zdrojov, ako aj o nakladaní so straníckym majetkom. Správy sú pripravované podľa predpísaného vzoru, pričom obsahujú informácie o členských príspevkoch, príspevkoch za pôsobenie vo verejnej funkcii, daroch súkromných osôb, daroch právnických osôb, príjmoch z podnikateľskej činnosti, príjmoch z majetku, príjmoch z rôznych podujatí, publikačnej činnosti alebo z príjmov za podobné aktivity. Správy obsahujú rovnako informácie o objeme štátnych príspevkov a iných typov príspevkov. 59

60 Financovanie politických strán v Nemecku Okrem informácií o príjmoch poskytujú strany aj prehľad o svojich výdavkoch: personálnych nákladoch, vecných nákladoch (administratívnych nákladoch, nákladoch na politickú činnosť a volebné kampane, na spravovanie majetku, náklady na platenie úrokov a iné náklady). Správy rovnako poskytujú prehľad o stave majetku, nákladoch na mládežnícke organizácie, rovnako informujú o počte členov k aktuálnemu roku a zároveň poskytujú zoznam všetkých fyzických osôb, ktorých dary presiahli v danom účtovnom roku hodnotu eur. Pri porovnaní správ za jednotlivé roky sa tak verejnosti naskytá prehľad o vývoji jednotlivých položiek straníckeho účtovníctva. Pred odoslaním účtovnej správy predsedovi Spolkového snemu musí byť prerokovaná straníckym vedením. Správa musí byť podpísaná predsedníctvom povereným členom straníckeho vedenia. Následné je prekontrolovaná audítorom alebo audítorskou spoločnosťou. Predseda Spolkového snemu skontroluje formálnu ako aj obsahovú rovinu správy. V prípade, že niektoré časti správy považuje za nesprávne, informuje stranu a poskytne jej priestor na vyjadrenie. Ak aj naďalej považuje informácie za nesprávne, môže poveriť ním vybranú audítorskú spoločnosť o prekontrolovanie príslušných údajov. O vývoji straníckeho financovania informuje predseda každé dva roky Spolkový snem. Tieto informácie sú následne v súlade so zákonom uverejňované v podobe tlačoviny Spolkového snemu. Od roku 02 nemecká legislatíva predpokladá trestnoprávne postihy za utajenie informácií o pôvode darov alebo o spôsobe použitia finančných prostriedkov až do výšky troch rokov odňatia slobody. Páchateľovi však musí byť jasne preukázaný úmysel (Koß 08: 132). K trestu prichádza aj v prípade, ak sú príspevky od fyzických alebo právnických osôb získané protiprávne, prípadne ak nie sú zverejnené v súlade s platnou legislatívou. V takom prípade strana stráca nárok na štátne príspevky vo výške dvojnásobku podvodne získaných alebo zatajených finančných prostriedkov. 3.5 Trendy vo financovaní politických strán a politických kampaní Príjmová štruktúra financovania politických strán Pri pohľade na celkové príjmy nemeckých politických strán za obdobie rokov 1999 až 14 (Tabuľka 2) v objeme získaných finančných prostriedkov dominujú veľké strany CDU a SPD. Pri oboch stranách boli členské príspevky a príspevky získané od štátu najdôležitejšími zdrojmi 60

61 Financovanie politických strán v Nemecku financovania, pričom najväčší objem peňazí získali v skúmanom období v roku 09, kedy sa konali voľby do Spolkového snemu. Tabuľka 2: Celkové príjmy nemeckých politických strán (v tisícoch) Rok CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. Malé strany vykazujú vyrovnaný objem získaných finančných prostriedkov, ktorý sa v roku 12 pohyboval medzi tisíc eur v rozpočte Ľavice až po úroveň tisíc v prípade peňažných zdrojov Zelených. V chronologickom porovnaní sledovaného obdobia nedochádzalo v príjmoch väčšiny strán k výraznejším zmenám. Len liberálom z FDP, ako aj Ľavici sa vďaka historickému úspechu vo voľbách 09 podarilo v celkových číslach výraznejšie navýšiť v uvedenom roku svoj rozpočet. Naopak, sociálni demokrati mali v roku 12 k dispozícii menej zdrojov, ako na začiatku skúmaného obdobia v roku 1999, o štyri roky neskôr sa však dostali nad úroveň 160 miliónov eur. Pri pohľade na zdroje financovania nemeckých politických strán za obdobie rokov 1999 až 14 (tabuľka 2, 3, 4, 5) vyplýva približne rovnaký percentuálny podiel členských príspevkov na financovaní, a to aj napriek postupnému úbytku členov politických strán. 22 Tabuľka 3 znázor- 22 SPD mala na konci roku členov, o rok neskôr už len , čo znamená približný dvojpercentný pokles (SPD 11). K poklesu členskej základne dochádza 61

62 Financovanie politických strán v Nemecku ňuje postupný pokles percentuálneho podielu členských príspevkov na celkovom financovaní. Tabuľka 3: Členské príspevky a ich podiel na celkovom financovaní Ro k CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , 10,4 37, , , , , , , , 78,2 49, 9,31 35, , , , , , 5.33, , , , , , , 6.0, , , , , 5.47, , , , , , , , , , , , , , , , , , 5.66, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 49,5 30, , , , , , , , , 9.72, Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. dlhodobo aj v CDU, ktorej členská základňa sa medzi rokmi 08 až 11 zmenšila o členov (Statista 11). 62

63 Financovanie politických strán v Nemecku Pokles bol spôsobený okrem iného aj zmenami v administratívnom vykazovaní jednotlivých príjmových položiek. Od roku 03 totiž strany vykazujú osobitne príjmy z členských príspevkov a osobitne príjmy od držiteľov verejných funkcií. Najnižšie hodnoty vykazuje podiel vo volebných rokoch, kedy sú členské príspevky kvôli štedrým verejným dotáciám prirodzene na nižších hodnotách, než v inom období. Tabuľka 4: Príspevky od držiteľov verejných funkcií a ich podiel na celkovom financovaní Ro k CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , 1.2 4, , , , , , 1.4 4, , , , , 5.4, 1.9 5, , , , , 5.3, 2.0 7, , , , , 5.4, 2.1 6, , , , , 5.5, 2.3 7, , , , , 2.5 5, , , , , , , , 2.9 8, , , 7.7, 3.3 9, , 3.0 8, , , , 3.0 8, , 3.0 8, , 23,6 14, , 2.7 8, , 3.1 6, , , , , 3.6 7, Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. Príspevky za mandát od držiteľovej verejných funkcií sú v tabuľke 4 uvedené až od roku 03, kedy boli prvýkrát osobitne vyňaté z kategórie členských príspevkov. U veľkých politických strán, ako aj u CSU objem tohto typu financovania vykazuje dlhodobo konštantné hodnoty, pričom 63

64 Financovanie politických strán v Nemecku u veľkých strán sa pohybuje v rozmedzí cca percent. Naopak najmenší dlhodobý percentuálny podiel príspevkov za mandát na celkovom financovaní strany je vykazovaný pri bavorských kresťanských demokratoch. Najvýznamnejší nárast bol zaznamenaný u Ľavici, ktorá si vo voľbách 09 ziskom 76 mandátov v Spolkovom sneme pripísala najväčší úspech od zjednotenia Nemecka (z 5,14 v roku 03 na 14,12 percent v roku 10). Keďže tabuľka sleduje len obdobie do roku 12, vzhľadom na dostupnosť zdrojov, len odhadom môžeme konštatovať, že najvyšší úbytok za ostatné roky zaznamenala v tejto položke liberálna FDP, keďže sa jej vo voľbách do Spolkového snemu v roku 13 so ziskom 4,8 percenta odovzdaných hlasov nepodarilo prekročiť zákonné kvórum na vstup do parlamentu. Tabuľka 5: Štátne príspevky a ich podiel na celkovom financovaní Ro k CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag 16, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. Poznámka: Tabuľka ukazuje výšku štátnej podpory aj za rok 15, ale jej hodnota ešte nie je uvedená v percentuálnom vyjadrení k celkovému objemu financií vzhľadom na to, že v čase zverejnenia tejto publikácie neboli známe správy o hospodárení za uplynulý rok. 64

65 Financovanie politických strán v Nemecku Z tabuľky 5 vyplýva, že štátne spolufinancovanie patrí v Nemecku k dôležitým finančným príjmom politických strán, ale jeho výška nesmie prekročiť výšku získaných financií z iných zdrojov. Tento model zabezpečuje stabilitu straníckej organizácie, keďže predpokladá aktívnu participáciu tak členov, ako aj sympatizantov politických strán. Podiel štátnych príspevkov na celkovom financovaní sa pohybuje približne na úrovni väčšinou medzi 30 až 40 percentami. Najmenší podiel vo vzťahu k celkovej príjmovej stránky rozpočtu vykazujú bavorskí kresťanskí demokrati z CSU a rovnako SPD. Naopak, najvyšší podiel bol medzi rokmi 07 až 13 zaznamenaný u strany Ľavica, ktorý sa pohyboval v rozmedzí medzi 37 až 42 percentami. Volebný rok 13 bol v skúmanom období najštedrejší k obom veľkým stranám CDU a SPD a rovnako aj k CSU, ktoré vo svojom účtovníctve zaznamenali rekordné príspevky z verejných zdrojov. Príspevky súkromných alebo právnických osôb, ktoré presahujú zvyčajný členský príspevok alebo príspevok za mandát, spadajú do kategórie darov (Spenden). V účtovných súvahách politických strán sú uvádzané osobitne dary od fyzických a dary od právnických osôb, v tabuľke 5 sú však spočítané dokopy. Z uvedenej tabuľky vyplýva, že podiel získaných finančných prostriedkov zaradených do tejto kategórie, sa v roku 12 v porovnaní s rokom 1999 postupne znížil. Ak by sme ale porovnali uvedený rok s volebným rokom 09, dospejeme k odlišným záverom. V prípade CDU bol volebný rok 09 rokom rekordných príjmov z darov, v absolútnych číslach bola hodnota darov vyššia ako v nasledujúcom volebnom roku 13. Pri porovnaní veľkých strán v roku 09 tvorili dary pri financovaní CDU viac ako štvrtinu všetkých príjmov, roku 13 približne jednu pätinu, u sociálnych demokratov to bolo necelých 11 percent, v roku 13 ešte menej (9,09 percenta). Pri porovnaní výšky darov ľavicových a občianskych strán majú lepšiu situáciu strany napravo od stredu, hodnota darov pre FDP bola v roku 13 takmer jedna tretina. Z ľavicových strán zaznamenali v tejto účtovnej položke najvyšší percentuálny podiel Zelení. Pri podrobnejšom pohľade na príjmy z darov od právnických osôb je v tejto kategórii na poslednom mieste Ľavica (Die Linke), ktorej príjmy od právnických osôb tvoria na celkovom financovaní strany zanedbateľný zdroj príjmov. V roku 14 to bolo len eur, čo tvorilo len 0,13 percentný podiel na celkových príjmoch strany za daný účtovný rok, zatiaľ čo členské príspevky tvorili viac ako tretinový (34,15 percent) podiel na celkových príjmoch strany (Deutscher Bundestag 16, Drucksache 18/7910). Podobná situácia bola v roku 13, kedy jej príjmy od práv- 65

66 Financovanie politických strán v Nemecku nických osôb presiahli v absolútnych číslach len niečo cez 85 tisícovú hranicu. Viac ako Ľavici ( eur) sa vo volebnom roku 13 podarilo dokonca získať aj mimoparlamentnej a len vo februári 13 založenej strane Alternatíva pre Nemecko (AfD) (Deutscher Bundestag 15). Tabuľka 6: Dary a ich podiel na celkovom financovaní Ro k CDU SPD Grüne FDP Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , ,4 19, 16,5 10, , , , , , , 5.2, , , , , , , , 1.7 7,9 9.71, , , , , 2.0 9, , , , , , 2.2 9, , , , , , 1.6 7, , , , , , 1.5 6, , , , , , 2.2 8, , , , , , , , , , , , 2.0 7, , , 12-7, , , 1.9 6, , , , , , 1.9 6, , , , , , 2.5 9, , , , , 2.2 8, , Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. 66

67 Financovanie politických strán v Nemecku Údaje predstavené v tejto tabuľke vysvetľujú dôvody, prečo sa ľavicové strany snažia o vyrovnanejšie financovanie politických strán práve prostredníctvom príjmov z federálneho rozpočtu. Z komparatívneho pohľadu na jednotlivé zdroje príjmovej zložky rozpočtu jednotlivých politických strán za rok 12, teda roku, kedy sa na spolkovej úrovni nekonali parlamentné voľby, vyplýva, že najdôležitejší zdroj financií väčšiny nemeckých straníckych formácií tvoria štátne príspevky. Pri FDP, Ľavici, CDU, CSU a Zelených dotácie od štátu prevyšovali členské príspevky. Najdôležitejší zdroj financovania tvorila štátna podpora u liberálov z FDP, kde v roku 12 dokonca dvojnásobne prevyšovala celkovú výšku členských príspevkov. Mimoriadne dôležitý zdroj príjmu je štátne spolufinancovanie aj u Zelených. Naopak, jedinou stranou, v ktorej v roku 12 štátna podpora neprevýšila príjmu z členského, bola SPD. SPD bola v uvedenom roku zároveň stranou s najnižším podielom príjmov z darov od fyzických a právnických osôb (6,9 percent), naopak najvyšší podiel zaznamenala vo svojom účtovníctve FDP (17,00 percent) a CSU (16,36 percent). Tabuľka 7: Podiely príjmovej časti rozpočtu za rok 12 CDU SPD Grüne FDP Die CSU Linke Členské príspevky 28,64 32,41 21,77 19,78 31,44 26,12 Stranícke dane 12,57 15,22 22,56 8,89 12,49 8,01 Štátne financovanie 33,88 30,10 39,46 41,03 41,16 29,65 Dary 13,28 6,9 10,23 17,00 6,46 16,36 Iné 11,63 15,37 5,98 13,30 8,45 19,86 Zdroj: Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, vlastné prepočty. Vysvetlenie: Pod kategóriou iné sú vedené príjmy z podnikateľskej činnosti, z vlastníckych podielov, z príjmov za verejné podujatia, publikačnej činnosti a ďalších, bližšie nedefinovaných príjmov Výdavková štruktúra financovania politických strán Objektom výskumu politickej vedy v oblasti financovania politických strán nie je len príjmová stránka rozpočtu, ale rovnako výdavková. V porovnaní s výskumom zdrojov financovania boli výdavky politických strán dlhodobo na periférii záujmu bádateľov (von Beyme 10: 173). Tento 67

68 Financovanie politických strán v Nemecku trend sa spravidla vysvetľuje absentujúcimi škandálmi, na rozdiel od príjmov časti straníckeho účtovníctva (Cores 02). Na tomto mieste je potrebné zdôrazniť, že práve podľa výdavkov politických strán dokážeme identifikovať aj správnosť údajov na príjmovej strane straníckeho účtovníctva. Pri evidencii nákladov politických strán však rovnako vystupujú určité problémy. Jedná sa najmä o priradenie straníckych výdavkov k jednotlivým nákladovým kategóriám, medzi ktorými existuje často len minimálna deliaca hranica. Strany napríklad môžu kvôli fiktívnemu znižovaniu nákladov na volebné kampane uvádzať vo svojich účtovných výkazoch výdavky na zabezpečenie personálu v kategórii personálnej náklady, hoci tieto vznikajú práve kvôli vedeniu volebnej kampane. Pri diachrónnom zhodnotení financovania politických strán je možné konštatovať, že tak, ako rástli príjmy politických strán, narastali postupne aj ich náklady. Z komparatívneho pohľadu na výdavky nemeckých politických strán v skúmanom období vyplýva, že najvyššiu položku na strane výdavkov predstavujú všeobecné výdavky na politické aktivity, a to predovšetkým na volebné kampane federálne a rovnako aj krajinské. Zatiaľ čo výdavky spojené s personálnymi nákladmi zahŕňajú cca jednu pätinu až jednu tretinu rozpočtu politických strán, na politické aktivity minú strany v niektorých rokoch dokonca viac ako polovicu dostupných finančných prostriedkov. V ojedinelých prípadoch táto úroveň presiahla viac ako polovičný podiel. Najvyššie personálne náklady sú pri nemeckých politických stranách zaznamenávané na krajinskej úrovni. Práve krajinské a krajské zväzy zamestnávajú ľudí predovšetkým ako plnohodnotný personál (Naßmacher 01). To znamená, že strany sú veľmi dobre ukotvené na regionálnej úrovni (Haas, Jun, Niedermayer 08), majú prepracovanú vertikálnu deľbu moci, v závislosti od jednotlivých strán sú viac alebo menej decentralizované a na každej úrovni disponujú straníckym personálom. Tieto charakteristiky sú základným predpokladom na to, aby sme nemecké politické strany mohli označiť za dobre inštitucionalizované. Pri porovnaní naprieč celým straníckym spektrom je podiel výdavkov na personálne náklady podobný. Nižšie hodnoty dlhodobo vykazuje len FDP, u ktorej sa podiel na túto položku pohyboval v období, kedy mala zastúpenie v Spolkovom sneme, v rozmedzí 11 až percent. Podobne ako pri iných kategóriách výdavkov, bude tento podiel závisieť od toho, či boli účtované počas volebného roku alebo mimo neho. Z údajov totiž vyplýva, že vo volebných rokoch je podiel personálnych výdavkov nižší v porovnaní s inými rokmi. 68

69 Financovanie politických strán v Nemecku Tabuľka 8: Personálne výdavky a podiel na celkových výdavkoch strany Ro k CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , 4,2 19, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 11.2, , , , , , Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. Výdavky na administratívnu činnosť patria medzi stabilnú nákladovú položku nemeckých politických strán, pričom ich objem výrazne nekoliduje medzi volebným a nevoleným rokom. V percentuálnom vyjadrení však vykazuje táto položka najnižšiu úroveň práve vo volebných rokoch, keďže sa zvyšujú náklady na politické aktivity, predovšetkým za volebnú kampaň. 69

70 Financovanie politických strán v Nemecku Tabuľka 9: Výdavky na administratívnu činnosť a podiel na celkových výdavkoch Ro k CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , 29.6, , , , 5.8, , , , , , , , , 4.5, , , , , , , , , , , , , , , , , 30.4, , , , , , , , , , 7.4, , , , , , , , , , , , , , , 5.1, , 4.7, , , 28.6, , , , , , 27.4, , , , 6.7, , , , , , , , , , , , Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. Z tabuľky 9 vyplýva, že na administratívnu činnosť minú strany približne jednu pätinu až jednu štvrtinu zo svojich celkových nákladov. Len v prípade FDP sa v roku 12 vyšplhali náklady až na úroveň 35,21 percent, o rok neskôr však klesli takmer o 12 percentuálnych bodov. Z perspektívy absolútnych hodnôt vyplýva, že pokles spravidla nemusí 70

71 Financovanie politických strán v Nemecku byť spôsobený výrazne nižším objemom financií vynaložených na administratívnu činnosť, ale naopak zvyšovaním celkového podielu nákladov vynaložených na volebnú kampaň. K tomuto výsledku dochádza najmä pri porovnaní volebného roku s rokmi v mimovolebnom období. Podľa Hiltrud Naßmacher sa výdavky na administratívnu činnosť v prípade nemeckých politických strán prejavujú najmä na okresnej úrovni, kde sú hradené náklady za prevádzku kancelárií. Zatiaľ čo tak personálne náklady sú najvyššie na krajinskej a krajskej úrovni, na okresnej úrovni sú dôležité aj náklady za administratívnu činnosť (Naßmacher 01). Keďže po aférach s čiernymi kontami vznikol vyšší tlak médií a verejnosti na transparentnosť financovania, politické strany venujú vysoké finančné čiastky aj na zabezpečenie čo najbezchybnejšieho vedenia účtovníctva. Podľa Hiltrud Naßmacher obe veľké politické strany vydávajú na dôkladné spracovanie účtovných správ cca milión eur ročne (Naßmacher 01: 178). Zvyšovanie tlaku na transparentnosť s vedomím možných trestnoprávnych dôsledkov za odklon od legislatívy vedie k ďalšiemu zvyšovaniu dopytu po službách spojených s vedením účtovníctva a jeho následným auditom, čo následne vedie k zvyšovaniu ďalších nákladov na chod strany. V tabuľke 10 sú znázornené výdavky politických strán za politickú činnosť. V účtových správach sú tieto výdavky rozdelené do dvoch položiek: všeobecnú politickú činnosť a výdavky spojené s volebnou kampaňou. Definovať presnú hranicu medzi obomi subkategóriami je mimoriadne zložité (Cordes 02), preto sú v tejto časti uvedené v spoločnej kategórii. Toto rozhodnutie podporuje aj domnienka, že vo volených rokoch je aj všeobecná politická činnosť zameraná v prvom rade na mobilizáciu vlastného elektorátu a presviedčanie nerozhodnutých voličov, prípadne prívržencov iných politických strán. Vzájomný podiel oboch položiek na celkových výdavkoch sa líši v závislosti od toho, či sa v účtovnom roku konali voľby do Spolkového snemu, prípadne voľby do zastupiteľského zboru niektorej zo 16 spolkových krajín. Voľby do jednotlivých krajinských snemov totiž neprebiehajú v ten istý rok ako voľby do Spolkového snemu a zároveň neprebiehajú všetky v ten istý rok. Preto aj v rokoch, kedy sa nekonajú voľby do Spolkového snemu, vznikajú rovnako náklady na aktivity spojené s mobilizáciou voličov. 71

72 Financovanie politických strán v Nemecku Tabuľka 10: Výdavky na politickú činnosť (vrátane výdavkov na volebné kampane) a podiel na celkových výdavkoch Ro k CDU SPD Grüne FDP Die Linke CSU v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Zdroj: Deutscher Bundestag, 10, Drucksache 17/3610; Deutscher Bundestag, 12, Drucksache 17/8550, Deutscher Bundestag, 15, Drucksache 18/4301, Deutscher Bundestag, 16, Drucksache 18/7910, vlastné prepočty. Najvyššie výdavky spojené s politickou prácou a volebnou kampaňou mali obe veľké politické strany za skúmané obdobie vo volebnom roku 09. V porovnaní s ostatnými volebnými rokmi znázornenými v tabuľke 10 od roku 1999 (02, 05 a dokonca aj v roku 13) dosiahli výdavky na volebnú kampaň v percentuálnom vyjadrení rekordnú úroveň 72

73 Financovanie politických strán v Nemecku pri všetkých parlamentných stranách s výnimkou bavorskej CSU, ktorá svoje maximá dosiahla rok predtým (08), teda v roku konania volieb do bavorského krajinského snemu. Objem vynaložených financií bavorských kresťanských sociálnych demokratov na predvolebné aktivity potvrdzujú prioritný záujem CSU o krajinskú politiku v Bavorsku. Sesterská strana bavorských kresťanských demokratov CDU dokonca v roku 13 znížila svoje volebné výdavky v porovnaní s rokom 09 o polovicu. Podobne nižší objem finančných prostriedkov vyjadrených v reálnych číslach vynaložili aj sociálni demokrati z SPD a rovnako aj Ľavica. Naopak pri CSU a Zelených je pri porovnaní výdavkov na politickú prácu a volebné kampane rokov 09 a 13 zaznamenaný nárast. Náklady na volebnú kampaň sú prirodzenou súčasťou výdavkov nemeckých politických strán, dokonca kampaň pred voľbami je Spolkovým ústavným súdom uznaná za štátnopolitickú úlohu. Z tohto dôvodu majú politické strany možnosť získať na mobilizáciu a verbovanie nových voličov aj zdroje z federálneho rozpočtu (Korte 09). Zvyšovanie nákladov na volebné kampane nemeckých politických strán plne korešponduje s trendom v súčasných vyspelých demokraciách. Volebné aparáty využívajú dostupné formy modernej elektronickej komunikácie, pričom značná časť financií sa sústredí do veľkoplošných bilbordov, do výroby televíznych a rozhlasových spotov, tlačených materiálov alebo iného typu propagačných materiálov (perá, šiltovky, tričká, zapaľovače), do reklamného priestoru v médiách, do komunikácie, ale aj na organizovanie celej logistiky spojenej s volebnými aktivitami. V súlade s najnovšími trendmi v období profesionalizovaných, resp. amerikanizovaných volebných kampaní časť mobilizačných aktivít realizujú na objednávku politických strán marketingové agentúry. Na dosiahnutie očakávaného úspechu vo volebnej kampani však politické strany potrebujú okrem profesionálnych poradcov z reklamných agentúr, vlastných kandidátov a stranícky personál, aj celý rad spoľahlivých dobrovoľných pomocníkov, ktorých strany verbujú predovšetkým zo svojich mládežníckych organizácií. Hoci dobrovoľníci pracujú spravidla bez nároku na honorár, s ich angažovaním politickej strane predsa len vznikajú aj určité náklady (občerstvenie, nocľah, jednotné oblečenie spravidla tričká, transport, honorár pre koordinátora práce s dobrovoľníkmi). Spočítajúc všetky priame náklady počas volebnej kampane celková výška dosahuje miliónové úrovne. Len CDU vynaložila v roku 09 na všetky kampane (vrátane kampaní pred voľbami do krajinských snemov) spolu takmer 88 miliónov eur, SPD necelých 85 miliónov eur (v roku 13 však obe strany vynaložili na túto kategóriu nákladov výrazne menší objem financií). Objemom za veľkými stranami zaostávajú malé 73

74 Financovanie politických strán v Nemecku formácie, keď FDP minula v roku 09 necelých 26 miliónov eur a CSU, Zelení a Ľavica približne po 15 miliónov eur (Deutscher Bundestag 12). 3.6 Dopady financovania politických strán na strany a stranícky systém Financovanie politických strán je v Nemecku mediálne príťažlivou a širokou verejnosťou intenzívne sledovanou témou, a to predovšetkým od konca deväťdesiatych rokov, kedy sa na verejnosť dostali informácie o utajených finančných kontách kresťanských demokratov z CDU. Škandálom sa stranícke frakcie nevyhli ani v minulosti. Už v prvej polovici osemdesiatych rokov boli frakcie CDU/CSU, SPD a FDP dotované priemyselným koncernom F. K. Flicka, ktorý mal na oplátku získať od štátu daňové zvýhodnenia zo svojho podnikateľského zisku. Prípad Flick spojený s podplácaním politikov, s krátením daní a ilegálnymi darmi označovali vtedajšie médiá za najväčší ekonomický škandál v povojnovej histórii Nemecka (Spiegel 06). V centre pozornosti stála CDU aj v súvislosti s vedeným neoficiálneho účtovníctva v rámci hesenskej organizácie. Na zahraničný účet krajinskej organizácie malo v rokoch 1989, 1991 a 1996 pribudnúť celkovo 12,7 miliónov nemeckých mariek (6,5 miliónov eur), pričom v roku 00 bolo na švajčiarskom účte hesenskej CDU ešte 17 miliónov mariek. Peniaze mali byť presunuté na zahraničné bankové konto za účelom obchádzania platnej legislatívy. Podľa Doris Cores (02) sa dodnes nepozná presný pôvod týchto peňazí, takže nie je možné s určitosťou tvrdiť, či ide o peniaze z úplatkov. Na konci deväťdesiatych rokov nemeckú verejnosť zasiahol škandál spojený s nečestnými spôsobmi financovania straníckych špičiek CDU. Dôvodom aféry boli tzv. čierne kontá vedené mimo oficiálneho účtovníctva počas éry Helmuta Kohla, o ktorých existencii vedel len jeho úzky okruh ľudí. Dlhoročný stranícky predseda a zároveň doteraz najdlhšie slúžiaci šéf spolkovej vlády až pod vplyvom nespochybniteľných dôkazov a tlakom verejnosti priznal, že do straníckeho rozpočtu CDU medzi rokmi 1993 a 1998 pribudla hotovosť do výšky dvoch miliónov nemeckých mariek (1,02 miliónov eur) (Cordes 02). Práve bývalý kancelár považovaný za symbol zjednoteného Nemecka prebral na seba všetku politickú zodpovednosť za ilegálne financovanie strany, pričom ale odmietol prezradiť verejnosti mená straníckych donorov. Tieňové financovanie CDU fungujúce mimo oficiálneho účtovníctva posunulo stranu na okraj svojej existencie (Kießling 04: 90). V súvislosti s aférou s financovaním CDU 74

75 Financovanie politických strán v Nemecku sa dokonca objavila požiadavka na celkové zrušenie financovania politických strán z darov právnických osôb, resp. z darov aj fyzických osôb. Podľa nemeckej politologičky Andrey Römmele (00) by zákaz darov aj od fyzických osôb nepriniesol pozitívny efekt. Politické strany by neboli schopné financovať svoje náklady len z členských príspevkov a príspevkov za mandát a posilnenie úlohy štátneho financovania by naďalej prehĺbilo etatizáciu straníckeho systému. Z týchto dvoch dôvodov by mali byť dary fyzických osôb zachované aj pre budúcnosť (Römmele 00). Dary fyzických osôb v prospech politických strán sú považované za spojovací faktor medzi politickou sférou a občianskou spoločnosťou. Len v nedemokratických podmienkach fungujú strany nezávisle na názoroch a záujmoch verejnosti. V systémoch, kde by boli strany odkázané len na príspevky od štátu, by bola politická elita motivovaná načúvať hlasu verejnosti oveľa menej, ako v systémoch predpokladajúcich podporu verejnosti v prospech politických strán zo súkromných zdrojov. Vzťah politických strán a občianskej spoločnosti vyjadrený v ochote finančne prispievať na jeden zo základných pilierov demokratického poriadku tak funguje zároveň ako kontrolný mechanizmus. Ľudia môžu odmietnuť financovať organizácie, pokiaľ by politické ciele straníckych formácií nekorešpondovali s ich predstavami o spravovaní vecí verejných. Okrem volieb sú tak dary od fyzických osôb považované za veľmi dôležitý faktor koexistencie politických strán a občianskej spoločnosti. Na posilnenie štátneho financovania je možné nazerať minimálne z dvoch pohľadov. Na jednej strane môžu verejné subvencie pôsobiť negatívne na fungovanie straníckej organizácie. Posilnením vplyvu štátnych príspevkov rastie úloha straníckeho vedenia a klesá význam členskej základne. S poklesom záujmu o členstvo v stranách môže upadať aj celkový záujem o politickú participáciu, resp. môže vznikať záujem o alternatívy voči existujúcim relevantným stranám. Aj z tohto dôvodu je veľmi dôležité, že v nemeckej legislatíve existuje relatívna, ako aj absolútna hranica získaných príspevkov od štátu. Strany tak musia počítať s faktom, že podpora štátu nie je závislá len od volebného úspechu a počtu miest v Spolkovom sneme, ale aj od výšky získaných vlastných prostriedkov, t. j. aj členských príspevkov. Takže nielen federálny charakter štátu a tým pádom aj politických strán, ale rovnako model financovania posilňuje úlohu členských základní a podporuje politickú participáciu na najnižších úrovniach vertikálnej deľby moci. Bolo by však nespravodlivé nazerať na štátne subvencie výlučne negatívne. V systémoch, ktoré poznajú štátne financovanie, sa predpokladá menšia miera korupcie, transparentnejšie nakladanie s rozpočtom, ako aj vyrovnávanie nerovností medzi veľkými relevantnými stranami s vytvo- 75

76 Financovanie politických strán v Nemecku renou sieťou donorov a stranami bez vplyvu a kontaktov na finančných podporovateľov. V systéme, kde sú politické strany odkázané výlučne na členské príspevky a dary, vrátane darov od právnických osôb, hrozí vznik priamej závislosti rozhodovacej sféry štátu na partikulárnych záujmoch silných finančných skupín. V neposlednom rade v prospech štátneho financovania hovorí argument podpory politických strán ako aktérov artikulujúcich a reprezentujúcich záujmy verejnosti a celkové zvýšenie transparentnosti nákladov a výnosov straníckych aktérov. Na druhej strane by sa nemalo zabúdať, že podozrenia z korupcie existujú aj v krajinách s prepracovaným dotovaním politických strán z verejných zdrojov. Aj samotná aféra spojená s financovaním CDU ukázala, že dokladovanie príjmov a výdavkov politických strán bolo do tohto obdobia nedostatočné. Nemecký prezident Johannes Rau preto vo februári 00 vytvoril komisiu zloženú z nezávislých expertov s cieľom pripraviť reformu straníckeho financovania. Výsledkom činnosti komisie bola príprava prísnejšej novely zákona o politických stranách, ktorej cieľom bolo priniesť do financovania politických strán viac transparentnosti. Novela, schválená v roku 02, zaviedla prísnejšie finančné a trestnoprávne postihy za porušenie nariadení vyplývajúcich zo zákona o politických stranách (von Alemann 10). Škandály spojené s financovaním politických strán mali priamy dopad na charakter nemeckej parlamentnej demokracie. Politické strany totiž obchádzali zákonné normy, ktoré sami schválili. Týmto konaním na jednej strane síce prispeli k prehĺbeniu znechutenia obyvateľov SRN z politických strán (Parteienverdrossenheit), ale na strane druhej nemecká verejnosť ukázala, kde sú hranice jej trpezlivosti voči prešľapom politických strán. Médiá pri škandáloch spojených s financovaním politických strán potvrdili svoju úlohu kontrolného mechanizmu a výrazného vplyvu na usmerňovanie konania predstaviteľov politickej elity. Ďalšie zmeny legislatívy v zmysle viac transparentnosti teda budú určite závisieť aj od miery verejného záujmu o financovanie politických strán a záujmu poznať, na aké stranícko-politické účely sú využívané štátne subvencie. Poučenie pre politických aktérov z vyššie uvedených príkladov je jednoznačné. Ani zákon zabezpečujúci vyššiu mieru transparentnosti nedokáže úplne eliminovať politickú korupciu, resp. každý zákon môže byť porušený, aj norma o financovaní politických strán. Lenže početné prípady nekalého financovania a politickej korupcie vedú k záveru, že aj tieto aktivity sa nakoniec prezradia. Preto je samozrejme otázne do akej miery verejnosť reaguje na politické škandály a dokáže z nich vyvodiť patričné konzekvencie. V prípade Nemecka je situácia jednoznačná. 76

77 Financovanie politických strán v Nemecku Odhalenie politickej korupcie zvyčajne vedie k vynútenému odchodu z politického života. Akýkoľvek písaný zákon tak bude svojou právnou silou dôležitejší, pokiaľ si jeho dodržiavanie nebude vynucovať len štátna moc, ale v prvom rade hlas občianskej spoločnosti. 3.7 Záverečné poznámky k financovaniu politických strán v Nemecku Z uvedeného vyplýva, že financovaniu politických strán je v podmienkach Spolkovej republiky Nemecko venovaná náležitá pozornosť médií, verejnosti, ako aj vedeckej obce. Zvýšený záujem o túto tému vyvolali najmä aféry vyvolané podvodmi pri evidencii darov od právnických osôb v osemdesiatych a deväťdesiatych rokoch. storočia. S cieľom odvrátiť prehlbovanie znechutenia občanov z politiky alebo z politických strán sa decízna sféra snaží o maximalizáciu transparentnosti procesu spojeného s financovaním politických strán, ktoré sa odráža v povinne zverejňovanom podrobnejšom prehľade finančných príjmov a výdavkov. Okrem povinnosti zverejňovať všetky informácie v správach o hospodárení súčasná nemecká legislatíva predpokladá trestnoprávne postihy za prípadné falšovanie alebo utajovanie údajov o financovaní straníckych frakcií. Financovaniu politických strán venujú v Nemecku dostatočnú pozornosť aj odborníci z radov politológov a odborníkov na ústavné právo. Dejiny financovania nemeckých straníckych formácií zo štátneho rozpočtu sú totiž dejinami rozhodovania Spolkového ústavného súdu. Spočiatku boli síce politické strany financované len z vlastných zdrojov, ale v povojnovom období začína strany podporovať finančne priamymi a nepriamymi formami aj štát. Keďže frakcie so zastúpením v Spolkovom sneme z pohľadu socioekonomického zaradenia nemali rovnakú voličskú základňu, objavili sa námietky voči nerovnosti, ktoré musel riešiť Spolkový ústavný súd. Po sérií viacerých rozhodnutí prijatých v rôznych časových obdobiach bolo konečne umožnené financovať politické strany aj zo štátnych subvencií. V súčasnosti tak platí viaczdrojové financovanie: z členských príspevkov, príspevkov od držiteľov verejných funkcií, darov právnických a fyzických osôb a príspevkov zo štátneho rozpočtu. Štátne financovanie podľa príslušnej legislatívy však nesmie prekročiť sumu všetkých statných vlastných príjmov, resp. nesmie prekročiť určitú hranicu určovanú každoročne podľa cenového indexu. Hoci nemecká legislatíva v oblasti financovania politických strán prešla viacerými zmenami, nemožno vylúčiť ďalšie úpravy jednotlivých ustanovení. Ako sporné sa vidia najmä dary od právnických osôb. Andrea 77

78 Financovanie politických strán v Nemecku Römmele sa dokonca vyslovuje za ich zrušenie, keďže právnické osoby nedisponujú hlasovacím právom a svojim vplyvom na stranícku elitu tak vytvárajú nerovnomerný vplyv v porovnaní s fyzickými osobami (Römmele 00). V prípade ďalších škandálov s financovaním politických strán sa v centre pozornosti môže objaviť otázka sprísnenia trestov za porušovanie príslušnej legislatívy, prípadne sa bude dôslednejšia kontrola požadovať aj v oblasti výdavkov. Keďže náklady za vedenie volebných kampaní narástli v ostatných rokoch do enormných výšok, môže sa práve táto výdavková časť sumárneho účtovníctva objaviť ako téma oponentov štátneho subvencovania aktivít politických strán. Nie je žiadnou výnimkou, keď je v dennej tlači volebná kampaň predstavovaná ako obdobie ostrého boja medzi stranami plné zbytočného tlačového materiálu s farebnými obrázkami, sloganmi s prázdnymi sľubmi politikov a množstvom pier, ceruziek, zapaľovačov a pestrofarebných balónikov (pozri napríklad Die Welt 09). Samozrejme s neodmysliteľnou poznámkou o celkových nákladoch všetkých politických strán dosahujúcich astronomické čísla a nenápadným pripomenutím, že čiastočne ide vlastne aj o peniaze daňových poplatníkov. Ak sa do článku pridá poznámka o hospodárskej kríze, šetrení vo verejných sektoroch, uťahovaní opaskov, miera kritického pohľadu verejnosti na celkové výdavky politických strán môže zosilnieť. Keďže politické strany v Nemecku citlivo vnímajú nálady verejnej mienky a opačne, verejnosť je citlivá na akékoľvek prešľapy politickej elity. Nemožno vylúčiť, že dlhá púť charakteristická zmenami vo financovaní politických strán bude mať ďalšie pokračovanie. Verejná mienka teda bude v pozícii dôležitého aktéra pri ďalšom vývoji legislatívy upravujúcej financovanie nemeckých politických strán. 78

79 Financovanie politických strán v Rakúsku 4. Financovanie politických strán v Rakúsku 4.1 Úvod do politického systému Politický vývoj Rakúska prebiehal v. storočí v štyroch hlavných obdobiach. 23 V období monarchie pred rokom 1918, počas obdobia Prvej republiky a tzv. austrofašizmu medzi rokmi , v období Rakúska ako súčasti Tretej ríše a obdobie Druhej republiky po roku 1945 (s obmedzenou suverenitou do roku 1955). Podobne ako Nemecko, aj Rakúsko bolo po druhej svetovej vojne rozdelené do štyroch okupačných zón americkú (Salzbursko a časti Horného Rakúska), britskú (Korutánsko a Štajersko), francúzsku (Voralbersko a Tirolsko) a sovietsku (severné Horné Rakúsko, Dolné Rakúsko a Burgenland). A podobne ako v prípade Berlína, resp. celého štátu, do štyroch okupačných zón bolo rozdelené aj hlavné mesto Viedeň. Na rozdiel od Nemecka politický vývoj už v demokratických podmienkach plynul odlišne. Rakúšania sa v roku 1955 rozhodli vzdať myšlienky politickej a vojenskej integrácie a existovať mimo dvoch hlavných blokov, ktoré formovali svetovú politiku druhej polovice. storočia. Rakúsko sa zaviazalo dodržiavať zákaz politického alebo hospodárskeho zjednotenia s Nemeckom, zákaz činnosti nacistických a fašistických organizácií, rovnako prijalo záväzok dodržiavať ľudské práva a práva národnostných menšín. 26. októbra 1955 územie Rakúska opustil posledný vojak spojeneckých vojsk a v rovnaký deň Rakúsko vyhlásilo neutralitu (Strobl 14). Odlišné smerovanie v porovnaní s Nemeckom Rakúšania nezaznamenali len v oblasti zahraničnej politiky, ale rovnako v ústavno-politickom smerovaní. Na rozdiel od Nemecka sa Rakúšania po vojne vrátili k ústave z obdobia Prvej republiky (z roku 19, novelizovanej v roku 1929), ktorá dnes definuje rakúsky politický systém ako parlamentnú demokraciu doplnenú o elementy prezidentského systému, v ktorom existuje politická zodpovednosť spolkovej vlády voči jednej z dvoch komôr parlamentu Národnej rady (Nationalrat). Nie je to teda ústavný dokument, ktorý by 23 Moderné dejiny Rakúska je možné samozrejme rozčleniť aj ďalších a detailnejších období. Ambíciou tejto publikácie však nie je mapovať dejinný vývoj Rakúska, len načrtnúť hrubý rámec, v ktorom sa formoval politický systém s dopadom na súčasný ústavný poriadok a politickú kultúru. 79

80 Financovanie politických strán v Rakúsku odlišoval od seba obe historické obdobia ako napríklad v prípade Nemecka, ale iná, špecifická politická kultúra (Pelinka 03). Pozostatok prvého obdobia sa prejavil aj v straníckom systéme Druhej republiky. Ľudovci (ÖVP), sociálni demokrati (SPÖ) a slobodní (FPÖ) ako dominantné strany v druhej polovici. storočia kopírovali tri pôvodné tábory: katolícky, socialistický a nemecko-nacionalistický. K základným pilierom politického systému Druhej republiky patrí multipartizmus, parlamentná demokracia a trhové hospodárstvo. Ako už bolo uvedené, Rakúsko bolo na základe štátnej zmluvy a následnom parlamentnom rozhodnutí z roku 1955 politicky neutrálne, ale po skončení studenej vojny a rozpade Sovietskeho zväzu sa stalo súčasťou politických organizácií západných demokracií (od roku 1995 aj Európskej únie). Hoci sa po páde železnej opony diskutovalo aj na tému vstupu do Severoatlantickej aliancie (s pozitívnym názorom najmä na strane Ľudovcov), tzv. večná neutralita vo vzťahu k vojenským alianciám (immerwährende Neutralität) ostala zachovaná a patrí k prejavom súčasnej rakúskej identity. Jedným z dominantných charakteristických atribútov politického systému Rakúska druhej polovice. storočia, s priamym vplyvom na prerozdelenie verejných funkcií a z toho dôsledku aj na vytvorenie podmienok pre politickú korupciu a klientelizmus (Sickinger 11), bola konkordančná demokracia, aj keď v porovnaní so Švajčiarskom postavená na úplne inom základe. Podľa rakúskych autorov Antona Pelinku a Sieglindy Rosenbergerovej (07: 72) k jej znakom v rakúskom prostredí patrí : - tendencia vytvárať v Národnej rade (Nationalrat) veľké koalície dvoch politických strán (pre rakúsky politický systém je tak typická až na niekoľko výnimiek absencia inklinácie k minimum winning coalition ). - sociálne partnerstvo ako pokračovanie veľkej koalície len s inými prostriedkami, hoci počet zástupcov hospodárskych združení zastúpených v Národnej rade sa postupne znižuje (Pelinka 03); - dohoda o rozdelení kontroly na ústavnom súde, v školskej samospráve a v niektorých oblastiach hospodárstva. Rakúska konkordančná demokracia je podľa Pelinku a Rosenbergerovej (07) založená na existencii autonómnych subsystémov spoločnosti, ktoré v Rakúsku v období Prvej republiky predstavovali tri tzv. tábory (Lager) katolícky, socialistický a nemecko-nacionalistický. Na rozdiel od Švajčiarska, kde jednotlivé subsystémy spoločnosti boli založené na báze náboženskej príslušnosti a príslušnosti k jazykovej skupine, boli rozdiely medzi tábormi v Rakúsku založené na ideologickej podstate. Hoci prítomnosť táborov naznačuje, že vzťahy medzi týmito subsys- 80

81 Financovanie politických strán v Rakúsku témami budú nepriateľské, štruktúra politického systému založená na konkordančnej demokracii Druhej republiky (v prípade Rakúska konsenzus kresťanských demokratov a sociálnych demokratov) vzájomné antipatie oslabovala (Štefančík 12). V Prvej republike konkordančná demokracia absentovala, spoločnosť bola fragmentizovaná, tábory existovali ako autonómne spoločenské subsystémy, medzi ktorými existovalo latentné nepriateľstvo. Vzťahy medzi nimi charakterizovali výrazy my a tí druhí. Podľa tohto princípu sa správali aj politickí zástupcovia jednotlivých táborov. Komunikovali zväčša len s politikmi rovnakého ideového zaradenia, na nižších úrovniach straníckej hierarchie boli vzťahy medzi zástupcami oboch táborov výsledne nepriateľské (Sickinger 11). Demokracia sa chápala ako metóda víťazstva jedného subsystému nad druhým. Naopak, v Druhej republike sa zástupcovia kresťanských demokratov a sociálnych demokratov nesprávajú voči sebe nepriateľsky, ale sa snažia o hľadanie kompromisu. Volebné výsledky spravidla nie sú vnímané ako jediné kritérium na prerozdelenie moci (Pelinka, Rosenberger 07). Napriek spoločenským premenám Sickinger (11) konštatuje, že tradičné delenie podľa straníckeho zafarbenia v Rakúsku ostalo aj v druhej polovici. storočia. Obom veľkým stranám sa v povojnovom období podarilo vybudovať skutočne veľké masové stranícke organizácie s niekoľko stotisícovou členskou základňou. Dosah politických strán siahal do rôznych úrovní verejného života. V období druhej republiky boli tisícky rôznych verejných funkcií rozdelené práve podľa straníckej legitimácie. Stranícka príslušnosť zohrávala dôležitú úlohu aj pri poskytovaní niektorých sociálnych služieb obcami a mestami, napríklad prideľovanie obecných bytov (Sickinger 11). Takýto systém vytváral dostatočný priestor na vznik a udržiavanie rôznych klientelistických a korupčných väzieb. Podobne ako v iných štátoch západnej Európy, aj spoločnosť v Rakúsku prešla za ostatných dvadsať rokov dôležitými zmenami (vznik nových politických strán schopných prekročiť volebné kvórum, zapojenie FPÖ do vládnutia, uvoľnenie klasických väzieb medzi voličmi a politickými stranami), ktoré sa používajú ako argument na potvrdenie existencie Tretej republiky (Pelinka 00). Jedným z dôležitých znakov politického systému Druhej republiky bol silný vplyv rôznych zväzov a združení vo sfére politiky. Väčšina Rakúšanov je dodnes organizovaná v rôznych hospodárskych združeniach, resp. komorách. Pelinka s Rosenberger (07) preto označujú Rakúsko za tzv. Verbändestaat, teda politický systém ovplyvnený integráciou veľkých hospodárskych združení (odborov, zamestnávateľských združení, ko- 81

82 Financovanie politických strán v Rakúsku môr) do politického procesu formou sociálneho partnerstva. Pre tieto združenia je typické, že na jednej strane majú vplyv na rozhodovací proces, ale na strane druhej nevstupujú do priamej politickej konfrontácie prostredníctvom volieb. Združenia využívajú úzky kontakt s politickými stranami, aby ovplyvňovali aj rekrutačnú funkciu politických strán (Pelinka, Rosenberger 07). Z hľadiska horizontálnej deľby moci je možné rakúsky politický systém definovať ako parlamentnú demokraciu doplnenú o elementy prezidentského politického systému. Orgánom zákonodarnej moci je parlament zložený z dvoch kompetenciami nerovnomerných komôr Národnej rady (Nationalrat) a Spolkovej rady (Bundesrat). Pri porovnaní kompetencií oboch komôr môžeme konštatovať, že Rakúsko je prototypom tzv. nepravého bikameralizmu, t. j. jedna parlamentná komora disponuje ďalekosiahlejšími kompetenciami než druhá. Vplyv na vládu má v Rakúsku len Národná rada, ktorá dominuje aj vo vzťahu k Spolkovej rade. Táto druhá komora disponuje v legislatívnom procese len suspenzívnym vetom. Oslabenými kompetenciami disponuje aj spolkový prezident, ktorý je v Rakúsku volený na obdobie šiestich rokov ľudovým hlasovaním. Podľa Antona Pelinku (03) je jeho správanie charakterizované zrieknutím sa svojich právomocí (Rollenverzicht) vo viacerých oblastiach. Do roku 00 uplatňoval svoju najdôležitejšiu kompetenciu poveriť niekoho zostavením vlády a následným vymenovaním tejto osoby za spolkového kancelára tak, že rešpektoval vôľu voličov vyjadrenú v parlamentných voľbách. Poverenie od prezidenta tak vždy dostal predseda tej politickej strany, ktorá z parlamentných volieb vzišla ako najsilnejšia, a to aj napriek tomu, že tento spôsob nebol ukotvený v ústave. Kvôli úspechom slobodných vo voľbách do Národnej rady v roku 1999 (druhé miesto) a absentujúcej absolútnej väčšiny parlamentných kresiel z pohľadu sociálnych demokratov spolkový prezident síce poveril SPÖ zostavením vlády, tá však kvôli neúspešným koaličným rokovaniam s ľudovcami nebola schopná zostaviť vládny kabinet s parlamentnou väčšinou. Thomas Klestil preto rozhodol odovzdať poverenie zostaviť vládny kabinet vtedajšiemu predsedovi ľudovcov Wolfgangovi Schüsselovi. Svoj súhlas podmienil nevymenovaním dvoch kandidátov Slobodných za ministrov spolkovej vlády. Klestil tak na jednej strane jednoznačne ukázal, že pravicové zloženie vlády nie je podľa jeho predstáv, na druhej strane sa ale nedokázal presadiť voči stranícko-politickému rozloženiu síl v Národnej rade. Podobne ani kompetencia odvolať vládu na základe vlastného uváženia nebola spolkovým prezidentom nikdy realizovaná, preto možno konštatovať, že zloženie vlády nezáleží od vôle prezidenta, ale výlučne 82

83 Financovanie politických strán v Rakúsku od stranícko-politického zloženia Národnej rady. Tento stav sa ale predpokladá pri jednoznačnom rozložení straníckych síl v parlamente, v opačnom prípade by zrejme funkcia spolkového prezidenta pri tvorbe vlády zohrávala dôležitejšiu úlohu (Pelinka 03). Podobne ako pri tvorbe vlády k zrieknutiu sa svojich kompetencií dochádza zo strany spolkového prezidenta aj v prípade jeho poslania zastupovať krajinu smerom navonok v oblasti zahraničných vzťahov. Účasť na rôznych medzinárodných rokovaniach však záleží skôr od rozhodnutia konkrétnej osoby. Existujú prípady, kedy Rakúsko na najvyššej úrovni nebolo zastupované spolkovým kancelárom, ale spolkovým prezidentom, resp. opačne. 4.2 Politické strany a stranícky systém Politická strana vs. volebná strana Pri pohľade na rakúsku legislatívu upravujúcu postavenie politických strán (PartG 12) sa okrem termínu politická strana (politische Partei) stretneme s označením volebná strana (wahlwerbende Partei). V striktne právnickom význame ide o dva odlišné subjekty, ktoré sa ale v rakúskej politickej terminológii spravidla používajú ako synonymá (Lenzhofer 10). V prípade politickej strany ide o organizáciu združujúcu názorovo spriaznené osoby za účelom ovplyvňovania politického diania, okrem iného aj účasťou na voľbách do zastupiteľských orgánov. Volebnou stranou je subjekt uchádzajúci sa o priazeň voličov vo voľbách, a to bez ohľadu na to, či ho tvoria kandidáti jednej politickej strany alebo viacerých (Holzer 14; Müller 06). Táto logika platí aj v opačnom smere, t. j. v rámci jednej politickej strany môžu pôsobiť viaceré volebné strany. Jej existencia sa spravidla prejavuje predložením kandidátskej listiny vo voľbách, na ktorej je uvedený názov volebného subjektu. Okrem oboch výrazov pozorovatelia rakúskeho straníckeho systému operujú aj termínom strana v parlamente (Partei im Parlament). Pod týmto pojmom treba rozumieť parlamentný poslanecký klub. Jeho existencia umožňuje prístup k parlamentných výborom, k miestnostiam a zariadeniam parlamentu, ako aj k osobitným finančným príspevkom (Müller 06). Rakúsky zákon o politických stranách (PartG 12) počíta aj s finančnou podporou tzv. ideologicky spriaznených organizácií (nahestehende Organisationen). Ide o organizácie s vlastnou právnou subjektivitou, existujúce oddelene od politickej strany, ktoré ale túto stranu zreteľne pod- 83

84 Financovanie politických strán v Rakúsku porujú, prípadne sa podieľajú na jej činnosti, napríklad prítomnosťou svojich členov v straníckom vedení alebo iných grémiách strany. Na rozdiel od Slovenska, kde je pri registrácii strany na ministerstve vnútra potrebné predložiť aj zoznam občanov, ktorí súhlasia so založením nového subjektu, založenie politickej strany prebieha v Rakúsku jednoduchšie. 24 Potrebné je iba predložiť uznesenie o prijatých stanovách, ktoré je následne potrebné uverejniť v príslušnom periodiku a uložiť na Spolkovom ministerstve vnútra. V stanovách musí byť uvedená stranícka štruktúra, z ktorej jasne vyplýva, kto zastupuje stranu navonok a aké povinnosti a práva majú členovia. Nariadenie o vytváraní a udržiavaní vnútrostraníckej demokracie neexistuje (PartG 12). Pri charakterizovaní rakúskych politických strán v kontexte ich financovania nemožno opomenúť (predovšetkým v kontexte oboch veľkých strán ÖVP a SPÖ) úzke prepojenie politických strán so záujmovými organizáciami a systém sociálneho partnerstva. Podľa Sickingera (13) najmarkantnejšie sa toto prepojenie prejavuje u ľudovcov, ako strany zloženej z troch suborganizácií reprezentujúcich podnikateľov, poľnohospodárov a zamestnancov, ako aj ženy, mládež a dôchodcov. U sociálnych demokratov je dôležité napojenie na odborársky zväz ÖGB (Österreichischer Gewerkschaftsbund) a robotnícke komory. Tieto záujmové komory zohrávajú dôležitú úlohu pri nepriamom financovaní politických strán (podporou poslaneckých klubov, objednávaním inzerátov v straníckej tlači a zadávaním objednávok straníckym podnikom). Dôležité sú aj z hľadiska toho, že poskytujú dostatočnú infraštruktúru a personálne zdroje jednotlivým straníckym organizáciám. To znamená, že majú vplyv na svojich členov, ktorí nie sú priamo členovia ideovo spriaznených politických strán. Členstvo v politických stranách je v Rakúsku, podobne ako v každej konsolidovanej demokracii, dobrovoľné a nevzniká ním nárok na odmenu, t. j. je vykonávané bezplatne. Sickinger (13: ) ale uvádza, že aj politická participácia, resp. vykonávanie verejnej funkcie môže byť spôsobom, ako dosiahnuť pomerne slušnú životnú úroveň. Okrem poslancov a členov vlády na úrovni spolku a spolkových krajín je v Rakúsku spolu ešte cca osôb, ktorých hrubý mesačný príjem vo výške cca eur pochádza práve z vykonávania niektorej politickej funkcie. Len v politických stranách (vrátane ideologicky spriaznených organizácií) malo v roku 00 pracovať na plný pracovný úväzok cca 1700 ľudí, 24 Aj z tohto dôvodu je celkový počet nahlásených strán na Spolkovom ministerstve vnútra enormne vysoký. V roku 1990 existovalo v Rakúsku 334 politických strán, v roku 05 už 790 (Müller 06). 84

85 Financovanie politických strán v Rakúsku v poslaneckých kluboch v spolkovom i krajinských zákonodarných zboroch ďalší cca 350 zamestnancov (Sickinger 13). Rakúske politické strany sú tak pomerne slušne vybavené administratívnym i výkonným personálom, bez početnej členskej základne s členmi, ktorí robia dennodennú politiku bez nároku na finančnú odmenu. Hoci je prísun peňazí do straníckych rozpočtov dôležitým predpokladom na úspešnú volebnú kampaň s dobrým výsledkom, iba peniaze ešte voľby nikomu nevyhrali. Členská základňa je v konsolidovaných demokraciách práve tým bazálnym predpokladom na dlhodobé pôsobenie v národnom i regionálnom straníckom systéme Stranícky systém Pôvod súčasného rakúskeho straníckeho systému siaha podľa Antona Pelinku (03) až do obdobia konca 19. storočia, kedy sa v rakúskej spoločnosti vytvorili tri politické tábory (Lager) a na ich základe sa formovali tri stranícke formácie: - socialistický tábor stranícko-politicky reprezentovaný Sociálnodemokratickou robotníckou stranou, ktorá sa v roku 1945 premenovala na Socialistickú stranu Rakúska. Od roku 1991 funguje pod názvom Sociálnodemokratická strana Rakúska (Sozialdemokratische Partei Österreichs SPÖ); - kresťansko- (alebo aj katolícko-) konzervatívny tábor straníckopoliticky reprezentovaný Kresťansko-sociálnou stranou, od roku 1945 Rakúskou ľudovou stranou (Österreichische Volkspartei ÖVP); - nemecký nacionalistický a nacionálno-liberálny tábor, v porovnaní s prvými dvomi tábormi oveľa menší, stranícko-politicky reprezentovaný spočiatku viacerými malými stranami, v Druhej republike najskôr Spolkom nezávislých (VdU), od roku 1955 Slobodnou stranou Rakúska (Freiheitliche Partei Österreichs, od roku 1995 Slobodní FPÖ). Existencia tretieho tábora bola postavená na podpore myšlienky, že po strate nenemecky hovoriacich území po rozpade Rakúsko- Uhorska v roku 1918 nemá Rakúsko opodstatnenie existovať ako samostatný štát, pokiaľ vedľa neho stojí silná Nemecká ríša. Po druhej svetovej vojne bol tento tábor čiastočne tvorený aj bývalými členmi NSDAP. V súčasnosti je tento typ elektorátu okrem FPÖ stranícko-politicky reprezentovaný aj pravicovo-populistickým subjektom Spolkom budúcnosť Rakúsko (Bündnis Zukunft Österreich BZÖ), založeným v roku 05 bývalými členmi FPÖ zoskupenými okolo bývalého predsedu slobodných Jörgom Haiderom. V roku 06 a 08 sa strane podarilo vstúpiť do Národnej rady, v Európskych 85

86 Financovanie politických strán v Rakúsku voľbách 09 získala BZÖ jeden z 19 mandátov pripadajúcich Rakúsku, ale v roku 13 neprekročila štvorpercentné kvórum a ostala tak pred bránami parlamentu. Ak by sme populizmus vysvetlili ako politické pôsobenie charizmatickej osobnosti prezentujúcej želania ľudu za účelom vlastných politických cieľov, tak úpadok BZÖ na úrovni parlamentných volieb by sme mohli vysvetliť práve necharizmatickým (dnes už bývalým) predsedom Josefom Bucherom (Kohler 14). Z ostatných politických strán je možné zmieniť ešte Komunistickú stranu, ktorá už na začiatku Druhej republiky zohrávala marginálnu pozíciu, postupom čase postupne strácala voličov a z Národnej rady vypadla. Jej podpora sa od šesťdesiatych rokoch pohybuje pod hranicou dvoch percent. Vo voľbách do Národnej rady v roku 13 získala 1,03 percenta hlasov. Keďže komunisti z parlamentu rýchlo vypadli, na dlhé obdobie sa tri strany reprezentujúce vyššie uvedené tábory prakticky stali jedinými, ktoré v parlamente zastupovali rakúskych voličov. Dve veľké strany SPÖ a ÖVP a jedna malá FPÖ vytvorili systém dvoch a pol strán (Pelinka 03: 536), t. j. dvoch veľkých straníckych subjektov, z ktorých ani jedna nie je schopná bez koaličného partnera vytvoriť vládu s väčšinovou podporou v parlamente. Popri týchto dvoch veľkých stranách je v parlamente zastúpená ešte jedna malá stranícke formácia. Na rozdiel od prvých troch desaťročí v Nemecku, kde liberáli z FDP tvorili jazýček na váhach pri rozhodovaní o podobe vládnucej koalície, v Rakúsku kvôli čiastočne extrémistickým postojom slobodných boli dve veľké strany odkázané na vzájomnú spoluprácu. Tabuľka 11: Volebné zisky (%) a počet kresiel z 183 (v zátvorke) Strana/Rok SPÖ 26,8 (52) 29,3 (57) 35,3 (68) 36,5 (69) 33,2 (65) ÖVP 24,0 (47) 26,0 (51) 34,3 (66) 42,3 (79) 26,9 (52) FPÖ,5 (40) 17,5 (34) 11,0 (21) 10,0 (18) 26,9 (52) Grüne 12,4 (24) 10,4 () 11,0 (21) 9,5 (17) 7,4 (14) TS 5,7 (11) LIF/NEOS 5,0 (9) 2,1 (-) - 1,0 (-) 3,7 (-) BZÖ 3,5 (-) 10,7 (21) 4,1 (7) - - Zdroj: Wien konkret. 86

87 Financovanie politických strán v Rakúsku Po uvoľnení tradičných väzieb medzi voličmi a straníckymi subjektmi v druhej polovici. storočia, prieniku nových a úpadku tradičných hodnôt sa aj v rakúskom straníckom systéme začali formovať nové stranícke formácie. V šesťdesiatych a sedemdesiatych rokoch sa podobne ako v Nemecku začali aj v Rakúsku aktivizovať prívrženci rôznych ekologických tém najskôr v podobe občianskych iniciatív, ktoré, už po rôznych predchádzajúcich pokusoch o politické aktivity, vyústili do vzniku Zelenej iniciatívy (GA), od roku 1993 pod názvom Zelení Zelená alternatíva (Die Grünen Die Grüne Alternative Grüne). Graf 1: Voľby do Národnej rady od roku 1945 Zdroj: Wien konkret. Zatiaľ posledné parlamentné voľby (13) boli poznamenané viacerými zmenami v stranícko-politickom zložení Národnej rady. Do parlamentu sa totiž okrem troch tradičných politických strán a Zelených dostali aj dva ďalšie stranícke formácie. Nová strana pod názvom Team Stronach pre Rakúsko (Team Stronach für Österreich TS), založená v roku 12 rakúskym emigrantom s kanadským občianstvom, priemyselníkom a miliardárom Frankom Stronachom, sa prezentuje ako populistická a euroskeptická strana, v hospodárskych otázkach so sklonmi k ekonomickému liberalizmu. Druhý nový subjekt v parlamente pod názvom Nové Rakúsko a Liberálne fórum (Das Neue Österreich und Liberales Forum NEOS) je podobne považované za politickú stranu s liberál- 87

88 Financovanie politických strán v Rakúsku nym smerovaním. Strana NEOS vznikla až v roku 12, ale história jej volebného partnera Liberálneho fóra siaha až do roku Sumárne konštatované, k premenám rakúskeho straníckeho systému dochádzalo v priebehu II. republiky viackrát, najvýraznejšie zmeny sa však uskutočnili až v 21. storočí. Tradičný formát maximálne piatich politických strán, dvoch veľkých a dvoch-troch malých, po parlamentných voľbách 13 nahradil formát dvoch veľkých a štyroch malých subjektov. Konsolidovaný bol inštitucionalizovaný rámec prijatím zákona o financovaní politických strán, k určitým zmenám došlo aj v rámci volebného systému, tieto zmeny však nezmenili princípy pomerného volebného systému. 4.3 Volebný systém Občania Rakúska majú možnosť voliť hlavu štátu, poslancov Európskeho parlamentu, členov komôr parlamentu, spolkových snemov a komunálnych zastupiteľstiev. A v niektorých obciach volia aj starostu, resp. primátora, pokiaľ o funkcii hlavy obce nerozhodujú členovia obecného zastupiteľstva. Na všetkých úrovniach podliehajú voľby princípom všeobecnosti, rovnosti, priamosti, voľnosti a tajného hlasovania (Müller 06). 183 poslancov Národnej rady je volených na obdobie piatich rokov (do roku 07 na štyri) pomerným volebným systémom občanmi, ktorí dosiahnu 16. rok 25 svojho života a majú rakúske štátne občianstvo. Počas 25 Poskytnutiu volebného práva už od 16. roku života predchádzala v Rakúsku intenzívna diskusia. Zástancovia argumentovali dostatkom zrelosti mladých ľudí. Človek v tomto veku už má mať základné predstavy o fungovaní politického systému a cítiť zodpovednosť za spravovanie vecí verejných. Mladí ľudia majú byť spoluzodpovední za rozhodnutia, ktoré neraz ovplyvňujú ich bezprostredný život. Mládež s volebným právom by mala v politickom rozhodovaní pôsobiť ako protiváha starnúcej populácii, ktorá sa na voľbách spravidla zúčastňuje pravidelnejšie. Zástancovia volebného práva pre mladších ľudí zároveň argumentovali aj posunom záujmu politickej elity o mladú generáciu. V konečnom dôsledku sa predpokladal rast záujmu mladých ľudí o politiku i pochopenie dôležitostí základných princípov demokracie. Naopak, odporcovia volebného práva už pre šestnásťročných argumentovali nedostatkom zrelosti a poznatkov o fungovaní politického systému, ktorý pramení z ich celkovo nízkeho záujmu o spravovanie vecí verejných. Mladí ľudia, pokiaľ nedosiahnu vek plnoletosti, zvyčajne nie sú v dostatočnej miere vychovávaní k princípom demokracie. Navyše sa v skupine odporcov objavoval často argument, že práve mladí ľudia zvyknú podľahnúť vábivým prejavom pravicových extrémistov a populistov. Z prostredia odborníkov na právo sa objavoval argument, že posunutím volebného práva pod 18. vek života by sa stratila priama súvislosť medzi volebným právom a plnoletosťou. Mladí ľudia 88

89 Financovanie politických strán v Rakúsku diskusie o reforme volebného systému sa objavila aj myšlienka zaviesť podobný systém ako v Spolkovej republike Nemecko prvým hlasom voliť priamo kandidáta a druhým hlasom voliť politickú stranu, ale kvôli odmietavému stanovisku dvoch veľkých strán, keďže sprievodný jav takéhoto hlasovania trieštenie hlasov sa často vypláca nielen veľkým, ale aj malým formáciám sa tento volebný systém nepresadil (Pelinka 03). V rámci súčasného volebného systému je územie spolku rozdelené do deviatich krajinských a 39 regionálnych volebných obvodov (do roku 08 v 43). Hranice krajinských volebných obvodov sú určené podľa hraníc deviatich spolkových krajín. Na vstup do parlamentu potrebuje stranícky subjekt získať minimálne jeden mandát v regionálnom volebnom obvode, alebo v celej republike prekročiť štvorpercentné kvórum. Poradie kandidátov na kandidátnej listine určujú politické strany, ale voliči ho môžu (podobne ako na Slovensku) upraviť preferenčným hlasovaním. Na rozdiel od Švajčiarska môžu voliči udeliť svoje preferenčné hlasy len kandidátom politickej strany, za ktorú hlasujú. V regionálnom volebnom obvode stačí na postup na kandidátnej listine jedna šestina hlasov zo získaných hlasov pre stranu, na úrovni jednej spolkovej krajiny potrebuje získať polovicu z hlasov, ktoré strana potrebuje dosiahnuť na získanie jedného mandátu (NRWO 1992). 4.4 Model financovania politických strán Federálne usporiadanie Rakúskej republiky a jej členstvo v Európskej únii sú hlavnými predpokladmi na to, aby politické strany fungovali na štyroch úrovniach Európska únia, spolok, spolková krajina a obec. To znamená, že na každej úrovni sú v určitom období volení reprezentanti politických strán, navyše sa raz za šesť rokov koná aj priama voľba hlavy štátu. Vzhľadom k tomu, že voľby do jednotlivých verejných funkcií nie sú v Rakúsku časovo synchronizované, politické strany sú prakticky v permanentnej volebnej kampani, čo samozrejme predpokladá zvýšené stranícke výdavky. Vzhľadom na vysokú mieru inštitucionalizácie tradičných politických strán (SPÖ, ÖVP a FPÖ), a to aj napriek rastúcemu vplyvu personalizácie voličského správania, je možné predpokladať, že v rámci organizácie politických strán budú fungovať ešte iné, hoci nie priamo straníckemu veby tak síce na jednej strane získali právo voliť, ale ešte stále by neprebrali povinnosti, ktoré so sebou prináša dosiahnutie veku plnoletosti (Dachs 10). 89

90 Financovanie politických strán v Rakúsku deniu podriadené suborganizácie. Všetky tieto okolnosti tvoria predpoklad širokospektrálneho financovania rakúskych straníckych subjektov. Legislatívne je financovanie rakúskych politických strán upravené tak na úrovni spolku, ako aj v rámci jednotlivých spolkových krajín. Na úrovni spolku platí od roku 12 Spolkový zákon o financovaní politických strán (PartG 12) s novelizáciou v roku 13. Podľa paragrafu 2 tohto zákona sa politickou stranou rozumie trvalo organizované združenie, ktorého cieľom je rozsiahle ovplyvňovanie štátnej vôle, predovšetkým prostredníctvom účasti na voľbách do všeobecných zastupiteľských zborov a Európskeho parlamentu (PartG 12). Zákon upravuje tak financovanie strán z verejných, ako aj zo súkromných zdrojov. Definuje jednotlivé termíny spojené s procesom financovania a stanovuje práva a povinnosti politických strán pri vedení účtovníctva. Financovanie straníckych subjektov zo spolkového rozpočtu je upravené v osobitnom Spolkovom zákone o podpore politických strán zo strany spolku (PartFörG), rovnako z roku 12. Okrem spolkovej úrovni je financovanie politických strán upravené aj v legislatívach jednotlivých spolkových krajín Členské príspevky a príspevky od držiteľov verejných funkcií Odvádzanie príspevkov od držiteľov verejných funkcií upravujú politické strany zastúpené v Národnej rade výlučne vo svojich vnútrostraníckych predpisoch, nie sú teda upravené legislatívou. Keďže v Rakúsku môžu byť členmi politických strán len fyzické osoby, aj členské poplatky môžu byť vyberané len od nich (Lenzhofer 10). Pretože obe veľké strany SPÖ a ÖVP sú v straníckom systéme dobre inštitucionalizované, čoho dôkazom je bohatá vnútrostranícka štruktúra na úrovni spolkových krajín, regiónov i obcí, výber a následne rozdeľovanie členského sa odohráva tak na úrovni celospolkovej organizácie, ako aj na úrovni regionálnych straníckych štruktúr. Podobne ako v prípade nemeckých politických strán, aj rakúske poznajú členské príspevky, ako aj príspevky od držiteľov verejných funkcií. Napríklad SPÖ (12) vo svojich stanovách v paragrafe 10 definuje podmienky odvádzania členského príspevku od svojich politických nominantov. Výška príspevku je určená Spolkovým snemom strany, zohľadňuje sa však vývoj index tarifnej mzdy, a to na každom regulárnom zasadaní snemu. V špeciálnych prípadoch môže o zvýšení členského poplatku rozhodnúť stranícke predsedníctvo. Členské sa tiež zvyšuje v prípade, ak sa index priemernej mzdy zvýši minimálne o päť percent. Každá krajinská organizácia má v radoch sociálnych demokratov právo 90

91 Financovanie politických strán v Rakúsku udeliť osobitný prijímajúci poplatok. Stanovy SPÖ neurčujú len výšku členských poplatkov pre radových členov, ale stanovujú aj právo straníckeho predsedníctva na úrovni spolku vyberať poplatky od držiteľov mandátov. V prípade ľudovcov z ÖVP je členské v stanovách definované ako poplatok rozdelený do dvoch častí: stranícky členský poplatok a poplatok tej straníckej suborganizácie, ku ktorej člen prináleží. Spolkové stranícke vedenie má podľa stanov právo stanoviť minimálnu výšku členského poplatku. Rozdelenie členského na úrovni celej strany medzi spolkovú úroveň strany a krajinskú stranícku úroveň reguluje finančný a členský poriadok (Finanz- und Beitragsordnung). Výšku poplatku, odovzdávanú straníckej subordinácii, určuje spolkové stranícke predsedníctvo. Tento orgán strany má právo stanoviť pre členov dodatočný poplatok určený pre organizačné štruktúry na komunálnej a miestnej úrovni. Podobne ako pri sociálnych demokratoch, aj ľudovci poznajú osobitné príspevky od držiteľov verejných funkcií, nominantov strany, ale stanovy bližšie okolnosti spôsobu jeho výberu a výšky neurčujú Dary Dary pre politické strany sú súčasťou súkromných zdrojov financovania politických strán, pričom po štátnych príspevkoch tvoria druhý najdôležitejší zdroj financovania rakúskych politických strán (Lenzhofer 10). Evidencia darov nebola v Rakúsku pôvodne transparentne zdokumentovaná. Politické strany sa dlho bránili verejnému vykazovaniu súkromných darcov. Až po viacnásobných škandáloch s financovaním politických strán na začiatku osemdesiatych rokov prijala vtedy samostatne vládnuca SPÖ novelu zákona o politických stranách, ktorá priniesla povinnosť uvádzať vo výročnej správe o hospodárení meno a adresu darcu prispievajúceho sumou vyššou ako šilingov. Podľa Dyrscha (1998) vtedy opozičné politické strany ľudovci a slobodní vyjadrili protest, ktorý nakoniec v Národnej rade skončil kompromisom medzi vládnucimi a opozičnými politikmi. Obsahom tohto kompromisu bola povinnosť zverejňovať dary v sume vyššej ako šilingov. Meno a adresa darcu nemusela byť uvedená, povinnosťou však bolo uverejniť informáciu, či sa v prípade darcu jedná o fyzickú alebo právnickú osobu, o ideologicky spriaznené združenie, profesijnú komoru alebo o iný druh združenia (Drysch 1998: 81). Podľa súčasného zákona o financovaní rakúskych politických strán je ako dar (Spende) definovaný každý peňažný alebo fyzický dar poskytnutý politickej strane, politickému subjektu, ktorý sa zúčastňuje volebnej 91

92 Financovanie politických strán v Rakúsku súťaže, súčasti politickej strany s vlastnou právnou subjektivitou, inej ideologicky spriaznenej organizácii, poslancovi alebo inému kandidátovi, ktorý sa zúčastňuje volieb za danú politickú stranu. Ako dary nie sú podľa paragrafu 2 definované členské príspevky a príspevky od držiteľov verejných funkcií, ani príspevky od záujmových a profesijných združení. Podľa legislatívy prijatej v roku 12 politická strana musí každý dar vo výške nad eur bezodkladne nahlásiť Účtovníckemu dvoru, ktorý následne zverejní výšku daru, meno a adresu darcu na svojej webovej stránke. Podľa informácií poskytnutých Účtovníckym dvorom v období dvoch rokov od prijatia nového zákona o politických stranách (tabuľka 12) najčastejším príjemcov darov vyšších ako eur bola strana Team Stronach, ktorá podporu získava od svojho zakladateľa miliardára Franka Stronacha. V priebehu troch rokov jej daroval viac ako 21 miliónov eur. Celkovo sa okrem strany Franka Stronacha medzi príjemcov darov v hodnote vyššej ako eur zaradili aj tri ďalšie subjekty: NEOS (v roku 13 ešte ako Liberálne fórum), vorwärts tirol a sociálni demokrati z mesta Innsbruck (Rechnungshof 14). Tabuľka 12: Dary nad eur medzi Rok Darca Suma Príjemca 14 Frank Stronach ,00 Team Stronach für Österreich 14 Team Stronach für Österreich ,50 Team Stronach krajinské organizácie 14 AZH Beteiligungs GmbH ,00 NEOS - Das neue Österreich und Liberales Forum 14 Dr. Hans Peter Haselsteiner ,00 NEOS - Das neue Österreich und Liberales Forum 14 Dr. Markus Braun ,00 NEOS - Das neue Österreich und Liberales Forum 13 Frank Stronach ,00 Team Stronach für Österreich 13 Dr. Hans Peter Haselsteiner ,00 Liberales Forum 13 PPP Logistik GmbH 0.000,00 Vorwärts tirol 12 Frank Stronach ,00 Team Stronach für Österreich 12 Verein "Förderverein Volkshäuser" ,02 SPÖ Innsbruck-Stadt Zdroj: Der Rechnungshof

93 Financovanie politických strán v Rakúsku Rakúska legislatíva rovnako vymedzuje, od koho a za akých podmienok nemôže politická strana dar prebrať. Darcom nemôže byť parlamentný klub alebo klub v krajinskom sneme; rovnako nemôžu stranu obdarovať politické nadácie, v prípade, ak dostávajú podporu z verejných zdrojov; vzdelávacie organizácie, ak získavajú podporu od spolkových krajín; verejnoprávne organizácie; verejno-prospešné zariadenia; organizácie podporujúce masový šport; firmy, pokiaľ štát je minimálne štvrtinovým vlastníkom. Darcom nesmú byť ani súkromné alebo právnické osoby zo zahraničia, pokiaľ chcú darovať strane financie v hotovosti vo výške viac ako eur. Rovnako sú z radov darcov vylúčení anonymní darcovia, pokiaľ podpora presiahne hranicu eur a rovnako právnické a fyzické osoby, pokiaľ by darom chceli docieliť nejakú finančnú i nefinančnú protislužbu. Podobne ako dar je v zákone definovaný sponzoring (Sponsoring), ktorý je považovaný za jeden zo súkromných zdrojov financovania straníckych subjektov. Pokiaľ v kalendárnom roku presiahne hodnota sponzoringu sumu eur (spočítavajú sa príjmy na spolkovej, krajinskej i krajskej úrovni), musí politická strana v prílohe svojej ročnej správy o hospodárení uviesť meno a adresu sponzora. Okrem sponzoringu rakúska legislatíva pozná ešte tzv. inzerát (Inserat). Pod týmto pojmom sa rozumie finančná alebo naturálna platba za uverejnenie správy v médiu, ktorého vlastníkom je politická strana. Pokiaľ hodnota inzerátu presiahne sumu eur, politická strana zverejní meno a adresu inzerenta vo svojej správe o hospodárení. Inzerentom môže byť tak fyzická, ako aj právnická osoba (Zögernitz, Lenzhofer 13) Štátne financovanie Politické strany Štátne financovanie politických strán v Rakúsku do roku 12 usmerňoval zákon z roku 1975, hoci pokusy zaviesť podporu štátu straníckym formáciám existovali podobne ako v Nemecku oveľa skôr. Pôvodcom tejto myšlienky boli rakúski ľudovci už v roku 1957, ktorí svoju predstavu odôvodnili argumentom o spojitosti politických strán so štátom (Drysch 1998). Tento návrh sa však spočiatku pri ostatných dvoch stranách SPÖ a FPÖ nestretol s pozitívnou odozvou. Návrh na štátne financovanie zopakovali ľudovci o desať rokov neskôr, tento krát už s konkrétnym návrhom. Podľa neho mala každá strana, ktorá minimálne v polovici volebných obvodov získala aspoň 2,5 percenta hlasov, získať štátny príspevok 93

94 Financovanie politických strán v Rakúsku na pokrytie svojich nákladov, predovšetkým nákladov spojených s predvolebnou kampaňou. Podľa tohto návrhu by tak politické strany získali v rámci jednej periódy medzi 63 až 126 miliónmi šilingov. A opäť to boli hlavne sociálni demokrati, ktorí sa k tomu návrh postavili negatívne s odôvodnením potreby zodpovedného prístupu k štátnym výdavkom (Drysch 1998). Podobne ako v Nemecku tak prvé podnety na zavedenie štátneho financovania politických strán nevychádzali z radov sociálnych demokratov, ale kresťanských demokratov v Nemecku, resp. ľudovcov v Rakúsku. V priebehu sedemdesiatych rokov, kedy všetky relevantné strany zastúpené v Národnej rade pociťovali nedostatok financií, došlo k prehodnoteniu pôvodne odmietavej reakcie medzi sociálnymi demokratmi k štátnemu financovaniu straníckych subjektov. Drysch (1998) v tejto súvislosti cituje vtedajšieho spolkového kancelára Bruna Kreiskyho, ktorý si v rámci verejnej diskusie položil otázku: Štát podporuje všetko, ale práve tie inštitúcie, ktoré sú nevyhnutné na podporu demokracie, tie podporovať nemá? (Bruno Kreisky, citované podľa Drysch 1998: 98). Kvôli pozitívnemu prístupu sociálnych demokratov a rovnako aj Slobodných tak Národná rada financovanie politických strán z verejných zdrojov schválila v júli Výška základného príspevku bola určená rovnako pre každú parlamentnú stranu s minimálne piatimi poslancami (minimálne pre vznik poslaneckého klubu). Následne sa zvyšok podpory prerozdelil podľa výsledkov vo voľbách. Neparlamentné strany ostali bez príspevku, príspevok získali neparlamentné strany len vo volebnom roku, ak ich volilo minimálne jedno percento voličov. Podobne ako v iných štátoch, aj Rakúsko postupom rokov zaznamenávalo postupný nárast výšky štátneho príspevku. V roku 1990 zaviedlo podporu štátu na úhradu nákladov spojených s predvolebnou kampaňou pre strany, ktorým sa podarilo prekročiť kvórum vo voľbách do Národnej rady (Drysch 1998). Podľa aktuálneho zákona o financovaní politických strán z roku 12 môže politická strana získať príspevok od štátu na financovanie svojich aktivít na rôznych úrovniach spolku, spolkových krajín a obcí. Za každý hlas získaný vo voľbách do všeobecných zastupiteľských orgánov môže politická strana nadobudnúť ročne minimálne 3,10 eur, maximálne môže táto hranica dosiahnuť 11 eur. Počet hlasov sa určuje podľa výsledkov ostatných volieb. Konkrétnejšie je táto suma vyjadrená v zákone o podpore strán spolkom. Podľa paragrafu 1 odseku 2 spolok podporuje finančne ročným príspevkom v hodnote 4,6 eura na každý hlas získaný vo voľbách. Tento 94

95 Financovanie politických strán v Rakúsku príspevok je podľa paragrafu 1 príslušného zákona vyplácaný nasledovne: - každá strana zastúpená v Národnej rade, ktorá disponuje aspoň piatimi mandátmi, získa ročne základný príspevok vo výške eur; - zvyšok príspevku je vyplácaný v pomere k získaným hlasov v ostatných voľbách do Národnej rady. Štát okrem parlamentných predpokladá podporu aj neparlamentných strán, ktoré v ostatných voľbách do Národnej rady získali aspoň jedno percento z odovzdaných platných hlasov. Podpora dosahuje výšku 2,5 eura za každý vo voľbách získaný hlas a je vyplácaná v priebehu šiestich mesiacov od volieb do Národnej rady. Uvedené sumy nemusia byť úplne presné. Zákon o financovaní politických strán totiž od roku 15 v paragrafe 14 počíta s valorizáciou týchto príspevkov, a to v závislosti od informácií o hospodárení krajiny uverejňovaných na portáli rakúskeho štatistického úradu Statistik Österreich. Rakúska legislatíva počíta aj s osobitnou štátnou podporou pre politické strany za ich úspech vo voľbách do Európskeho parlamentu. Na túto podporu má nárok každý stranícky subjekt zastúpený v Európskom parlamente. Celková suma vyhradená na podporu politickej strany je určená tak, že celkový počet právoplatných voličov je násobený dvomi eurami. Príspevok je však limitovaný skutočnými výdavkami na volebnú kampaň. To znamená, že každá politická strana s nárokom na podporu zo strany štátu musí jednoznačne preukázať svoje výdavky na aktivity spojené s volebnou kampaňou. Podobne ako v prípade volieb do Národnej rady aj tieto prostriedky sú vyplácané v priebehu šiestich mesiacov od volieb. Ako sa definujú volebné výdavky, určuje zákon o financovaní politických strán (PartG 12). V paragrafe 4 tejto volebnej normy sa za výdavky na volebnú kampaň považujú najmä: výdavky na vonkajšiu reklamu (predovšetkým bilbordy), poštové letáky, volebné darčeky na rozdávanie, inzeráty vo všetkých druhoch médií, kinové spoty, výdavky na stranícke médiá a webovú prezentáciu, výdavky za predvolebné (PR-)akcie organizované marketingovými agentúrami, dodatočné personálne náklady, výdavky poskytnuté kandidátom a výdavky pre fyzické i právnické osoby podporujúce nejakého kandidáta. Podľa paragrafu 4 môže každá politická strana od vyhlásenia volieb až po deň volieb (vrátane volieb do Európskeho parlamentu) minúť na kampaň maximálne sedem miliónov eur (PartG 12). 95

96 Financovanie politických strán v Rakúsku Poslanecké kluby Okrem priamych dotácií pre politické strany štát v Rakúsku finančne podporuje aj činnosť poslaneckých klubov. Táto forma financovania existuje už od roku 1963, ale legislatívne bola ukotvená až v roku 1985 (novelizovaný v roku 08) Spolkovým zákonom, ktorým sa uľahčuje činnosť politických strán zastúpených v Národnej rade a Spolkovej rade (Klubfinanzierungsgesetz 1985 KlubFG). Podľa paragrafu 1 tejto normy má každý poslanecký klub v Národnej rade, Spolkovej rade a v Európskom parlamente nárok na krytie nákladov, ktoré im z tejto činnosti vznikajú. Patria k nim predovšetkým personálne náklady, náklady na prácu s verejnosťou, zhromaždenia, poštovné náklady, náklady na tlačoviny, brožúry, prípadne náklady spojené s medzinárodnými aktivitami. Každý klub má nárok na rovnaký základný príspevok a následne dodatočný príspevok, ktorého výška je určená od počtu poslancov (KlubFG 1985). Vzdelávacie politické akadémie Osobitnou formou financovania rakúskych straníckych subjektov, podobne ako v Nemecku, je dotovanie neziskových organizácií so vzdelávacími cieľmi, ktoré sú programovo napojené na politické strany. V Rakúsku je forma tejto pomoci upravená v Spolkovom zákone o podpore politickej vzdelávacej práce a publicistiky z roku 1984 (PubFG). V paragrafe 1 tejto normy sa štát zaväzuje podporovať politické vzdelávanie nadácií alebo iné typy združení, ktorých ciele sa zameriavajú na posilnenie demokratických princípov právneho štátu. Aktivity týchto organizácií sa sústreďujú na prehlbovanie demokratického uvažovania mladej generácie, informovanie okrem o politických aj o kultúrnych, sociálnych, právnych a hospodárskych aspektoch života, a to prostredníctvom školení, seminárov, prednášok, pracovných skupín, štipendií a podpory vydávania publikácií. Žiadateľ o tento typ dotácie musí byť reprezentovaný minimálne piatimi poslancami jednej parlamentnej politickej strany. Rozhodnutie, či právnicky subjekt spĺňa podmienky stanovené zákonom na to, aby mu bola pridelená dotácia, pripadá do kompetencie spolkovej vlády. Celková dotácia poskytnutá politickej akadémii sa skladá zo základného príspevku (46 percent z celkového príspevku), z dodatočného príspevku (24 percent) a z príspevku na medzinárodnú politickú vzdelávaciu činnosť (30 percent) (PubFG). Podľa paragrafu 2 uvedenej normy základný príspevok sa medzi politické akadémie rozdelí rovnomerne podľa ich počtu. Až dodatočný príspevok a príspevok na medzinárodné aktivity 96

97 Financovanie politických strán v Rakúsku sa rozdelí podľa počtu poslancov v Národnej rade tej politickej strany, ktorá k politickej akadémii prináleží. Nakladanie s pridelenou dotáciou je v zákone presne stanovené. Okrem iného, podporená organizácia nesmie používať finančné prostriedky na získanie nehnuteľného majetku, prípadne ich nesmie inou formou dlhodobo držať. Z prostriedkov pridelených na medzinárodnú prácu nesmú náklady na administratívu spojenú s touto činnosťou presiahnuť hranicu 15 percent. Najneskôr do 31. marca musia politické nadácie predložiť Účtovníckemu dvoru správu o hospodárení za predchádzajúci kalendárny rok Uverejňovanie informácií a kontrola Podľa zákona o financovaní politických strán musí stranícky subjekt, bez ohľadu na to, či získal od štátu podporu alebo nie, k svojim príjmom a výdavkom každý rok zverejniť správu o hospodárení (Rechenschaftsbericht) skontrolovanú a podpísanú dvomi nezávislými audítormi, ktorých volí na päť rokov na návrh politických strán Účtovnícky dvor. Do roku 12 museli strany informácie o hospodárení zverejniť v úradnom vestníku novín Wiener Zeitung, podľa novej legislatívy musia tieto informácie poskytnúť Účtovníckemu dvoru, ktorý ich preskúma a následne zverejní na svojej webovej stránke. Správa musí obsahovať dve časti, pričom v prvej časti každý stranícky subjekt podáva informáciu o svojich príjmoch a výdavkoch v rámci politickej strany na úrovni celého spolku. V druhej časti sú tieto informácie uvedené v rámci jednotlivých teritoriálnych organizácií strany (krajinskej, krajskej a obecnej), a to bez ohľadu na to, či majú vlastnú právnu subjektivitu alebo nie. Správa o hospodárení má podľa paragrafu 5 stanovenú štruktúru, pričom minimálne musí obsahovať informácie o členských príspevkoch, príjmoch od ideologicky spriaznených organizácií, štátnych príspevkoch, príspevkoch od straníckych držiteľov mandátov alebo funkcií, výnosoch z vlastnej podnikateľskej činnosti, výnosoch z účasti na podnikoch, príjmoch z iného vlastníctva, daroch, výnosoch z rozličných podujatí, výnosoch z činnosti politickej strany, príjmoch zo sponzoringu a inzerátov, ďalej o príjmoch vo forme bezplatne alebo za určitú odmenu poskytnutého personálu, príjmoch vo forme pôžičiek a informácie o iných výnosoch a príjmoch. Na strane výdavkov musí správa o hospodárení obsahovať informácie o personálnej štruktúre, o výdavkoch na administratívnu činnosť, vecných nákladoch, podujatiach, vozovom parku, iných nákladoch na administratívnu činnosť, členských poplatkoch a medzinárodnej práci, o výdavkoch za právnu, kontrolnú a poradenskú činnosť, výdavkoch na 97

98 Financovanie politických strán v Rakúsku úroky, cestovných nákladoch, o nákladoch za účasť na podnikoch, platbách spriazneným organizáciám, o podpore kandidáta vo voľbách na úrad spolkového prezidenta, ako aj o iných nákladoch. Správa o hospodárení následne podlieha kontrole Účtovníckeho dvoru. Pokiaľ tento orgán nezistí žiadne porušenia zákona, považuje sa proces vykazovania hospodárenia za predchádzajúci rok za ukončený. Ak naopak Účtovnícky dvor zistí v správe určité nezrovnalosti, môže požiadať politickú stranu o vyjadrenie. Pokiaľ sú v správe uvedené nesprávne alebo neúplné informácie a politická strana ich nevie odstrániť, môže Účtovnícky dvor vyrubiť politickej strane pokutu, v závislosti od typu porušenia zákona do , resp. až do eur. Ak strana neuvedie v správe informácie o získanom dare, môže dostať pokutu v hodnote trojnásobku získaného daru, minimálne však na úrovni hodnoty daru. Na dosiahnutie čo najväčšej transparentnosti a nezávislosti pri udeľovaní pokút za porušenie predpisov vedenia hospodárenia sa podľa paragrafu 11 zákona o financovaní politických strán (12), ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 14, vytvára v Rakúsku nezávislý Senát transparentnosti (Parteien-Transparenz-Senat). Členovia tohto orgánu sú vo svojom rozhodovaní nezávislí a nie sú viazaní na žiadne príkazy a nariadenia. Senát je zriadený pri úrade spolkového kancelára. Menovaní sú spolkovým prezidentom na návrh spolkovej vlády. Návrh spolkovej vlády však musí byť v zhode s názorom Hlavného výboru Národnej rady. Senát transparentnosti pozostáva z troch členov a troch náhradníkov, pričom členovia svoju činnosť vykonávajú popri svojom hlavnom zamestnaní. Zákon rovnako vymedzuje podmienky na členstvo, ku ktorým patrí absolvovanie štúdia práva alebo štátovedy, desaťročná prax, vedomosti o rakúskom straníckom systéme, stranícka nezávislosť a napokon všeobecné spoločenské uznanie. Funkcia člena alebo náhradníka senátu je nezlučiteľná s funkciou člena spolkovej vlády, štátneho tajomníka, člena krajinskej vlády, Národnej rady, Spolkovej rady alebo iného všeobecne voliteľného parlamentu a Európskeho parlamentu. Členovia senátu nesmú byť ani ľudia so služobným pomerom k politickej strane alebo k funkcii v nejakej organizácii na úrovni spolku alebo spolkovej krajiny politickej strany, ku klubu všeobecne voleného zastupiteľského zboru, parlamentní spolupracovníci, ako napríklad advokáti spolupracujúci s politickými stranami pri príprave legislatívnych noriem. Členom tohto senátu rovnako nesmie byť predseda Účtovníckeho dvora, spolupracovníci v kabinete spolkového ministra alebo štátneho tajomníka, alebo pracovníci na inom orgáne menovanom spolkom alebo spolkovou krajinou, prípadne osoby, ktoré jednu z vyššie menovaných funkcií vykonávali v priebehu minulého roka. Pokiaľ senát rozhodne o pokute pre politickú 98

99 Financovanie politických strán v Rakúsku stranu, toto rozhodnutie sa uverejňuje na jeho webovej stránke a spolu so správou o hospodárení konkrétnej politickej strany aj na jej webovom portáli. 4.5 Trendy vo financovaní politických strán Príjmová štruktúra financovania politických strán Financovanie rakúskych politických strán sa za ostatných desať rokov riadilo podľa troch legislatívnych noriem Spolkového zákona z 2. júla 1975 o úlohách, financovaní a volebnej kampani politických strán, Spolkového zákona o financovaní politických strán z roku 12 a Spolkového zákona o podpore spolku pre politické strany, rovnako z roku 12. Celková podpora štátu poskytnutá politickým stranám závisela od toho, či sa jednalo o volebný rok alebo šlo o mimovolebné obdobie. Vo volebných rokoch sa podpora v porovnaní s ostatnými rokmi pohybovala na cca dvojnásobnej úrovni. V roku 13 kvôli voľbám do Národnej rady a v roku 14 kvôli voľbám do Európskeho parlamentu dosiahla podpora štátu zatiaľ svoje maximálne hodnoty. Celkovo za 11 analyzovaných rokov vynaložil spolok na financovanie rakúskych politických strán cca 266 miliónov eur. Tabuľka 13: Celková podpora štátu politickým stranám (v miliónoch) Rok Eur 24,94 14,68 27,41 15,24 29,44 28,48 16,16 15,58 15,25 36,08 42,73 Zdroj: Bundeskanzleramt 14a. Pri porovnaní štátnej podpory politickým stranám podľa jednotlivých straníckych subjektov medzi rokmi 04 až 014 najviac finančných prostriedkov z verejných zdrojov získali dve veľké strany SPÖ a ÖVP s výrazným náskokom za Slobodnými a Zelenými. Naopak, najslabšiu podporu z verejných zdrojov zaznamenali v skúmanom období najmenšie, resp. najnovšie, nedávno vytvorené politické strany. 99

100 Financovanie politických strán v Rakúsku Tabuľka 14: Podpora štátu politickým stranám (v miliónoch) Inštitúcia/ rok ÖVP SPÖ FPÖ Grüne BZÖ TS NEOS Iné 04 6,03 5,23 1,59 1, (EP) 3,48 3,54 0,67 1, , ,16 5,34 1,62 1, ,35 5,51 1,56 1, (NR) 4,43 4,56 1,42 1,42 0, ,10 5,24 1,78 1,78 0, , ,40 5,55 1,88 1,88 0,83-0,31 0,26 08 (NR) 3,68 4,14 2,48 1,48 1, ,36 4,89 3,02 1,88 1, (EP) 3,96 3,13 1,68 1, , ,39 4,91 3,03 1,90 1, ,23 4,73 2,92 1,82 1, (EP) , ,14 4,63 2,86 1,90 1, ,90 11,12 6,75 4,10 4, ,35 8,19 6,31 3,91 0,41 1,92 1,70 0,10 14 (EP) 3,70 3,30 2,70 1, ,11 - Spolu 82,66 84,01 42,27 31,38 15,83 1,92 3,12 4,70 Zdroj: Bundeskanzleramt 14a. Vysvetlivky: Od 12. decembra 11 bola BZÖ zastúpená v Európskom parlamente jedným poslancom. Analyzovať príjmy a výdavky rakúskych politických strán podľa ich ročných účtovných správ nie je jednoduché. Do roku 12 museli uverejňovať svoje správy vo Wiener Zeitung, pričom správy vôbec nemali jednotnú formu. Na rozdiel od nemeckých alebo slovenských politických strán tak nebolo možné komparatívnou metódou predstaviť podiely jednotlivých zložiek financovania. Napríklad, zatiaľ čo dve veľké strany SPÖ a ÖVP uvádzali príjmy z členských príspevkov, u Zelených a FPÖ táto informácia chýbala. Z tohto dôvodu je pri tejto položke uvedená informácia len dvoch veľkých politických strán, ktorých účtovné správy, na rozdiel od iných straníckych subjektov, obsahujú detailnejšie informácie. V minulosti tvorili členské príspevky vzhľadom na bohaté členské základne mimoriadne dôležitý zdroj financovania rakúskych politických strán (Pelinka, Rosenberger 07). Po zavedení financovania z verejných zdrojov ich dôležitosť poklesla, u veľkých politických strán je ale stále dôležitá. 100

101 Financovanie politických strán v Rakúsku Viditeľné nezrovnalosti vo vedení účtovníctva rakúskych politických strán znázorňuje už tabuľka 15 k členským poplatkom a k ich podielu na celkovom financovaní strany. Zatiaľ čo v prípade sociálnych demokratov sa členské príspevky pohybujú na úrovni jednej pätiny až jednej tretiny na celkovom financovaní strany, ľudovci vykazujú diametrálne odlišné hodnoty v závislosti od jednotlivých rokov. V roku 08 tvorili členské príspevky len necelý šesťpercentný podiel na financovaní spolkovej organizácie strany, v roku 12 presiahol tento podiel 45 percentnú hranicu. Tabuľka 15: Členské príspevky v SPÖ a ÖVP a ich podiel na celkovom financovaní strany za jednotlivé roky (podiel v percentách) SPÖ ÖVP , , , , , , , , , , , , , , , , , ,73 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty K absolútnemu výkyvu od priemeru však došlo v roku 13 a rovnako aj v nasledujúcom (tabuľka 15). Od roku 13 už informácie o straníckom financovaní musia byť zverejnené podľa zákonom stanovenej šablóny. Zatiaľ čo takmer stopercentný nárast (z cca troch na cca šesť miliónov eur) medzi rokmi 11 a 12 sa dal pripísať zvýšeniu a následne lepšiemu výberu poplatkov od straníckych členov, pokles z takmer šiestich miliónov na necelých štyristotisíc eur sa dá vysvetliť len obchádzaním platnej legislatívy, ktorá predpokladá každoročné zverejňovanie informácií o výške príjmov získaných z členských poplatkov. Rakúski ľudovci sú totiž stranou s najväčšou členskou základňou, pričom súčet členov ostatných parlamentných strán nedosahuje ani polovicu členov ÖVP. Úroveň z roku 12 by nebola dosiahnutá ani po spočítaní členských poplatkov (cca eur, zdroj Rechenschaftsberichte 13, 14), ktoré členovia platia na úrovni deviatich spolkových krajín. Hubert Sickinger napriek tomu odhaduje, že strana ako mimoriadne zložitý kon- 101

102 Financovanie politických strán v Rakúsku cern zložený z viacerých ďalších právnych subjektov, ktoré podľa platnej legislatívy nepodliehajú povinnosti zverejňovať zdroj svojich príjmov a straníckemu vedeniu musia hlásiť len príjmy zo sponzoringu a inzerátov, dokáže ročne získať z členských poplatkov, príspevkov od držiteľov verejných funkcií a malých darov od členov a priaznivcov ľudovcov sumu v rozmedzí 15 až miliónov eur. Uvedený príklad financovania rakúskych ľudovcov svedčí o skutočnosti, že platná rakúska legislatíva od roku 12, resp. 13 síce predpokladá vyššiu mieru transparentnosti, politické strany ju však dokážu obchádzať. Účtovnícky dvor nedokáže nahliadnuť do podrobností straníckeho financovania. Strany tak síce disponujú finančnými prostriedkami, avšak vzhľadom vlastnú právnu subjektivitu straníckych suborganizácií, nepodliehajú verejnej kontrole. Práve ÖVP pravdepodobne tieto medzery v legislatívy využila, čo spôsobilo maximálne výkyvy v straníckych ukazovateľoch. Podľa informácií získaných mailovou komunikáciou autora s predstaviteľmi rakúskych ľudovcov bol tento rozdiel spôsobený lepším výberom členských poplatkov, resp. preddavkov na členské v roku 11 a 12, kedy sa strana začala pripravovať na nasledujúce parlamentné voľby. Napriek tomuto vierohodnému vysvetleniu pokles z takmer šiestich miliónov na necelých štyristotisíc eur svedčí skôr o inej metodike vykazovania príjmov získaných touto formou. Graf 2: Počty členov rakúskych politických strán (September 14) Zdroj: Statistik Portal

103 Financovanie politických strán v Rakúsku Výkyvy vo financovaní rakúskych ľudovcov na spolkovej úrovni sa objavujú aj pri štátnej podpore. Hoci príspevky v reálnych číslach pri porovnaní s financovaním sociálnych demokratov boli vo viacerých rokoch podobné, celkový podiel na financovaní strany vykazoval odlišné hodnoty. Úplný rekord dosiahli ľudovci v roku 14, kedy bola podpora od štátu najvyššia tak v reálnych číslach, ako aj v percentuálnom vyjadrení. Táto tabuľka však jasne ukazuje, že finančná podpora spolku na činnosť politických strán tvorí v prípade rakúskych straníckych subjektov najdôležitejší zdroj príjmu spolkovej organizácie strany. Dokonca platí, že čím je strana so zastúpením v Národnej rade z pohľadu voličskej podpory menšia, o to dôležitejšiu úlohu zohrávajú štátne príspevky na celkovom financovaní. V prípade slobodných sa v roku 09 sa celkový podiel štátnej podpory vyšplhal nad 88 percentnú hranicu, v roku 14 bol tento podiel dokonca na úrovni 91,51 percent. Najmenší podiel vykázala FPÖ v roku 06 (36,91 percent), ale táto nízka hodnota bola spôsobená pôžičkou v peňažnom ústave, ktorá bola v hodnote vyššej (viac ako päť miliónov eur z celoročných príjmov 8,1 miliónov) ako jedna celá polovica celkových príjmov v danom roku. Tabuľka 16: Podpora štátu a jeho podiel na celkovom financovaní spolkovej organizácie strany za jednotlivé roky Strana SPÖ ÖVP Grüne FPÖ Rok v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,03 9,894 56, , , , , , ,51 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty. U veľkých strán sú celkové hodnoty nižšie, ale napríklad pri ľudovcoch štátna podpora za sledované roky dokonca trikrát prevýšila päťdesiatpercentnú hranicu a v roku 14 preskočila hranicu 83 percent. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že hodnota príjmov z verejných zdrojov dosiahla vyššie hodnoty aj vďaka inej forme prijímania členských príspevkov, ktoré sa v ÖVP drasticky zmenili v roku 13 a

104 Financovanie politických strán v Rakúsku Vysoké príjmy zo strany štátu boli spôsobené voľbami do Národnej rady (z toho v roku 08 predčasné) a jedenkrát sa voľby konali aj do Európskeho parlamentu (v roku 04). Z porovnania s predchádzajúcou položkou členské príspevky jednoznačne vyplýva, že štátna podpora je dominujúci zdroj príjmu aj pre sociálnych demokratov, ktorý sa pohybuje v rozmedzí 33 až 47 percent z celkových ročných príjmov strany. Ďalšia tabuľka (17) prináša prehľad celkových príjmov v položke dary (Spenden). Do tabuľky už boli zahrnuté aj ďalšie dve strany (Zelení a FPÖ), keďže ich mali vo svojich účtovných výkazoch jednoznačne uvedené. Z tabuľky vyplýva, že spomedzi rakúskych strán v skúmanom období v položke dary najviac ťažili ľudovci. Priemerný ročný podiel financií získaných z darov sa medzi rokmi 06 až 12 pohyboval na úrovni 11,77 percent, najnižšia hodnota bola na v roku 10, kedy spolková organizácia strany vykázala v tejto položke len 807 eur, najvyššia 15,31 percent v roku 07. Ľudovci však na rozdiel od sociálnych demokratov vykazovali pri tomto ukazovateli až do roku 12 stabilnejšie hodnoty. Zatiaľ čo najvyššia hodnota u sociálnych demokratov bola dosiahnutá v roku 06 na úrovni 9,51 percenta, najnižší dar evidovaný v účtovníctve spolkovej úrovne strany SPÖ získala v rokoch 12 až 14. Tabuľka 17: Dary (zaokrúhlené v tisícoch) a ich podiel na celkovom financovaní strany za jednotlivé roky Strana SPÖ ÖVP Grüne FPÖ Rok v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , ,84 0,554 6,45-0, , , ,66-0, , , ,0-0, , , , , , , , , ,01 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty. Vysvetlenie: V prípade, ak strana nezískala zo zdrojov ani euro, je v tabuľke uvedená pomlčka. Ak bola suma menšia ako eur, tak je v tabuľke uvedená hodnota 0.000, podiel na celkovom financovaní je zaokrúhlený na 0,01 percenta. Od roku 13, teda od roku, kedy už platila nová legislatíva a z nej vyplývajúca povinnosť zverejňovať údaje o svojich príjmov v predpísa- 104

105 Financovanie politických strán v Rakúsku nej šablóne, klesli príjmy z darov na minimálnu úroveň. Pri ostatných dvoch politických stranách je na úrovni spolkovej organizácie položka dary zanedbateľným zdrojom príjmu, pričom sa pohybujú na úrovni niekoľkých stovkách až tisícok eur ročne, a to bez ohľadu na obdobie pred alebo po prijatí novej legislatívy. Vznikom nových straníckych subjektov sa zmenila aj štruktúra v poskytovaní darov zo strany súkromných osôb. Ako už bolo uvedené v tabuľke 12, najvýznamnejším prijímateľom darov sú spravidla nové politické strany Team Stronach a Neos. Iba spolková organizácia strany Team Stronach získala medzi rokmi z darov (viac ako 25 miliónov eur) viac prostriedkov, ako spolkové organizácie oboch tradičných veľkých strán SPÖ a ÖVP v skúmanom období (06-12). Okrem uvedených príjmov, podobne ako nemecké politické strany, aj rakúske stranícke organizácie získavajú financie z tzv. straníckych daní, resp. z príspevkov od držiteľov verejných funkcií. Lenže povinnosť uverejňovať výšku takto získaných finančných prostriedkov v každoročných finančných správach ako separátnu položku existuje až od prijatia legislatívnej normy v roku 12. Medzi rokmi 1984 až 12 boli tieto príspevky zahrnuté v položke členských príspevkov alebo darov (Drysch 1998). Z tohto dôvodu, na rozdiel od iných zdrojov financovania, je táto položka uvedená v osobitnej tabuľke až od roku 13. Tabuľka 18: Príjmy spolkovej organizácie strany od držiteľov verejných funkcií Strana SPÖ ÖVP Grüne FPÖ Rok v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , ,21 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty. Z tabuľky 18 vyplýva, že pre spolkovú organizáciu rakúskych politických strán netvoria príspevky od držiteľov verejných funkcií dôležitý zdroj príjmov. Najvýraznejšiu rolu zohrávajú u slobodných, u ktorých tento typ príspevkov tvoril v rokoch 13 a 14 cca štvorpercentný podiel na celkových príjmoch. Naopak, podľa údajov vyplývajúcich z účtovných správ ľudovci a zelení tento zdroj financovania spolkovej organizácie strany nevykazujú, objavujú sa však na úrovni jednotlivých spolkových krajín. 105

106 Financovanie politických strán v Rakúsku Výdavková štruktúra financovania politických strán Na rozdiel od príjmovej časti straníckeho účtovníctva sú odlišnosti vo vedení jednotlivých položiek naprieč politickým stranám menšie. Každá politická strana má jednoznačne uvedené personálne náklady, výdavky na administratívnu činnosť, prácu s verejnosťou, resp. iných, na financovanie menej náročných činností. Z porovnania výdavkov na personál (tabuľka 19) vyplýva, že najmenej v tejto položke vynakladajú slobodní (podiel na celkových výdavkoch strany sa v skúmanom období pohyboval na menšej než deväťpercentnej úrovni), naopak najviac financií spotrebujú na svoj personál sociálni demokrati, hoci najvyšší počet člen (okolo 700 tisíc) evidujú ľudovci. Výdavky sociálnych demokratov sa v tejto položke v reálnych hodnotách pochybovali približne na rovnakej úrovni (s výnimkou roku 12, kedy personálne náklady klesli viac ako o jeden milión eur v porovnaní s rokom 06) v rozmedzí 5,5 až 5,99 miliónov eur. V percentuálnom vyjadrení mali sociálni demokrati, ale aj ľudovci a zelení najmenšie výdavky na personál v roku 13, teda v roku volebnej kampane. Tabuľka 19: Personálne výdavky a podiel na celkových výdavkoch spolkovej organizácie strany Strana SPÖ ÖVP Grüne FPÖ Rok v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,28 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty. Aj z pohľadu na podiel na celkových nákladoch je práve u sociálnych demokratov táto položka najvyššia, s výnimkou roku 07, kedy personálne náklady tvorili najvyšší podiel na celkových výdavkoch strany u ľudovcov (45,07 percenta). Pri porovnaní najvyšších výdavkov rakúskych politických strán sa náklady na administratívu objavujú spravidla na tretej pozícii (po nákla- 106

107 Financovanie politických strán v Rakúsku doch na prácu s verejnosťou a personálnych výdavkoch). Z tabuľky vyplýva, že najvyššie administratívne náklady majú obe veľké strany. Pohybujú sa na úrovni v rozmedzí necelého jedného až 1,8 milióna eur ročne. Podiel na celkových výdavkoch SPÖ a ÖVP sa líši v závislosti od toho, či v danom roku boli strany dotované zo štátu za výsledok vo voľbách, nemusí to však platiť absolútne. Najmenší podiel zaznamenali sociálni demokrati vo volebnom roku 13, naopak u ľudovcov bol podiel najvyšší za sledované obdobie. Nízky podiel dosahovali sociálni demokrati, spolu so zelenými aj v predchádzajúcom volebnom roku 08 (6,52 až 8,63 percent). Vyjadrené z opačnej perspektívy najvyšší podiel dosiahli v roku 07 (11, až 16,15 percent). Podobne ako v prípade výdavkov na stranícky personál, aj táto nákladová položka je z porovnávaných politických strán najnižšia u slobodných. Najnižšia nebola len suma v reálnych číslach, ale rovnako podiel na celkových straníckych výdavkoch. Tabuľka : Náklady na administratívu a podiel na celkových výdavkoch Strana SPÖ ÖVP Grüne FPÖ Rok v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,71 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty. Poslednú skúmanú položku na výdavkovej strane rozpočtov rakúskych politických strán tvoria vecné náklady na prácu s verejnosťou (tabuľka 21). Práve na túto položku vydávajú politické strany najväčšiu časť zo svojich finančných zdrojov. V prípade slobodných štátne výdavky v roku 06 prekročili viac ako 77 a u ľudovcov viac ako 73 percentný podiel z celkových straníckych výdavkov. V prípade SPÖ ako aj zelených bol celkový podiel nižší, pri porovnaní s ostatnými rokmi práve v roku 06 vynaložili najviac práve na krytie vecných nákladov na prácu s verejnosťou. Pri sledovaní výdavkov na prácu s verejnosťou je potrebné prihliadať na legislatívu z roku 12, ktorá obmedzuje výdavky na vo- 107

108 Financovanie politických strán v Rakúsku lebnú kampaň do ktoréhokoľvek zastupiteľského orgánu, vrátane Európskeho parlamentu, na sedem miliónov od dňa vyhlásenia volieb až do ich uskutočnenia (PartG 12). napriek tomuto konštatovaniu sociálni demokrati vynaložili na prácu s verejnosťou a organizovanie verejných podujatí vo volebnom roku 13 takmer miliónov eur. Maximálne hodnoty boli v tomto roku zaznamenané aj u ostatných sledovaných strán s výnimkou ÖVP, ktorá na prácu s verejnosťou vynaložila viac tak v roku 06, ako aj v roku 08. Tabuľka 21: Vecné náklady na prácu s verejnosťou a podiel na celkových výdavkoch Strana SPÖ ÖVP Grüne FPÖ Rok v tis. v % v tis. v % v tis. v % v tis. v % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,12 Zdroj: Wiener Zeitung, Rechnungshof 13-14, vlastné prepočty Financovanie politických akadémií Podobne ako v Spolkovej republike Nemecko si aj v Rakúsku vytvárajú politické strany ideologicky spriaznené organizácie, ktorých jednou z hlavných činností je politické vzdelávanie. Na rozdiel od Nemecka, kde by politické nadácie (politische Stiftungen) mali existovať oddelene od bezprostredných politických záujmov materských strán, fungujú v Rakúsku politické akadémie z dôvodu obmedzených možností financovania ako spoluaktéri politických záujmov materských straníckych formácií. Ich pôvod siaha do prvej polovice sedemdesiatych rokov. storočia, kedy začali vznikať po vzore nemeckých politických nadácií, z ktorých najstaršia Friedrich Ebert Stiftung vznikla s cieľom podporovať štúdium nadaných robotníckych detí už v roku Až po druhej svetovej vojne táto, sociálnym demokratom spriaznená nadácia, rozšírila svoju činnosť aj o aktivity spojené s politickým vzdelávaním a medzinárodnou spoluprácou (Drysch 1998). 108

109 Financovanie politických strán v Rakúsku Najdôležitejšou funkciou rakúskych politických akadémií je vzdelávanie straníckych funkcionárov. Okrem toho sa venujú aj poradenskej činnosti, zaoberajú sa základným výskumom a prehlbujú zahraničné aktivity politických strán. Činnosť politických nadácií je tak pri porovnaní s aktivitami nemeckých politických nadácií obmedzenejšia. Nemecké nadácie totiž okrem rovnakých činností poskytujú štipendiá nadaným domácim i zahraničným študentom, pôsobia ako donori pre politické, spoločenské i kultúrne aktivity politických strán a iných ideologicky spriaznených organizácií v mnohých rozvojových krajinách sveta, hradili a stále hradia aktivity aj v krajinách v tranzitívnom období, vrátane Slovenskej republiky. Financovanie politických akadémií je v Rakúsku upravené (podobne ako financovanie politických strán) legislatívne. Celková poskytnutá suma nezávisí výlučne od úspechu materských straníckych subjektov. Podľa platnej legislatívy môže päť poslancov patriacich k jednej politickej strane navrhnúť financovanie politických akadémií štátom. Financovanie teda nebude závisieť len od úspechu vo voľbách, ale rovnako od toho, či sa politickej strane podarí udržať súdržný poslanecký klub počas celého legislatívneho obdobia. Na ilustráciu, rozpad poslaneckého klubu slobodných a odchod bývalého predsedu Jörga Haidera zo strany v roku 05 viedol k zániku nároku na financovanie Vzdelávacieho inštitútu pri FPÖ. V súčasnom volebnom období (13-18) štát podporuje šesť politických vzdelávacích inštitúcií, v predchádzajúcej perióde (08-13) podporovala päť subjektov. Celková výška podpory sa pohybovala na úrovni cca 10 až 11 miliónov eur. Zníženie celkovej podpory pre politické nadácie od roku 12 bolo dôsledkom prijatia tzv. Prvého stabilizačného zákona 12, ktorého cieľom malo byť zníženie celkového zaťaženia štátneho rozpočtu (StabG 12). Jednou z postihnutých oblastí šetrenia sa stal aj systém verejnej podpory politických nadácií. Tabuľka 22: Celková podpora štátu politickým akadémiám (v miliónoch) Rok Eur 8,53 9,56 8,34 10,91 11,26 11,60 11,57 11,27 10,44 10,16 10,49 Zdroj: Bundeskanzleramt 14b. Z pohľadu na verejnú podporu podľa jednotlivých politických akadémií (tabuľka 23) vyplýva, že finančné prostriedky získavajú v závislosti od volebného úspechu materských straníckych subjektov. Samozrejme za predpokladu, že dokážu vytvoriť v Národnej rade poslanecký klub. 109

110 Financovanie politických strán v Rakúsku Hoci základný príspevok (46 percent z celkového príspevku) získavajú všetky politické akadémie spĺňajúce podmienky, zvyšok dotácie je prerozdelený podľa počtu poslancov spriatelenej politickej strany v Národnej rade. V dvoch ostatných volebných periódach tak najvyššiu podporu získala politická akadémia fungujúca pri sociálnych demokratoch, druhú najvyššiu dotáciu získala politická akadémia ľudovcov. Na začiatku volebnej periódy štát podporoval celkom šesť právnických subjektov so statusom politickej akadémie: Renner Institut (SPÖ), Politische Akademie der ÖVP, FPÖ-Bildungsinstitut, Grüne Bildungswerkstatt, Team Stronach Akademie a NEOS Lab. Tabuľka 23: Podpora štátu politickým akadémiám (v miliónoch) Inštitúcia/ rok POLAK RI FA GBW ZAOE BI TSA NEOS 04 3,15 2,84 1,28 1, ,53 3,18 1,43 1, ,62 3,27-1, ,24 3,31-1,61 1,11 1, ,35 3,42-1,67 1,14 1, ,87 3,10-1,68 1,72 2, ,90 3,13-1,70 1,58 2, ,80 3,02-1,64 1,52 1, ,58 2,78-1,54 1,41 2, ,55 2,72-1,52 1,26 2, ,23 2,37-1,55-2,02 1,18 1,12 Zdroj: Bundeskanzleramt 14b. Vysvetlivky: POLAK Politische Akademie der ÖVP, RI Dr. Karl Renner Institut, FA Freiheitliche Akademie, GBW Grüne Bildungswerkstatt, ZAOE BZÖ-Zukunftsakademie, BI FPÖ-Bildungsinstitut, TSA Team Stronach Akademie, NEOS NEOS Lab. 4.6 Negatívne trendy spojené s financovaním politických strán Hoci je štátne financovanie politických strán v Rakúsku považované za spôsob eliminovania závislosti straníckych formácií od súkromných podnikateľských skupín, aj v tejto krajine sa do verejnej diskusie pravidelne dostáva kritika na adresu politických strán kvôli podozreniam z korupcie. V porovnaní s otázkami, ktoré vyplývajú z mechanizmu štátnej podpory, sa do podozrenia z korupcie spravidla častejšie dostávajú okolnosti spojené s darmi od fyzických alebo právnických osôb (Koß 08). 110

111 Financovanie politických strán v Rakúsku Osobitné podmienky rakúskeho politického systému založené na silných straníckych väzbách a vzájomnom rozdelení sfér spoločenského vplyvu medzi dvomi veľkými politickými stranami, ktoré siahajú až do povojnového obdobia, vytvárali živnú pôdu pre existenciu klientelistického správania rakúskej politickej elity, či už na úrovni spolku alebo jednotlivých spolkových krajín (Sickinger 11). Prvé škandály spojené s financovaním straníckych subjektov sa objavili už v prvých povojnových rokoch. Toto pre spoločnosť náročné obdobie bolo charakterizované okrem iného aj s pokusmi vysporiadať sa s negatívnymi následkami druhej svetovej vojny. Jednou z prvých úloh povojnovej vlády bolo pripraviť politické i hospodárske podmienky na stabilitu rakúskej ekonomiky i politického systému. K primárnym cieľom novej politickej elity patrilo objasnenie často nejasných vlastníckych podmienok. Viaceré súkromné majetky, pôda i podniky totiž pred vojnou patrili obyvateľom židovského pôvodu, počas nacistickej diktatúry boli arizované, iné patrili obyvateľom, ktorí museli z rôznych príčin opustiť nacistické Rakúsko. Z tohto dôvodu bolo na účel vyjasnenia vlastníckych vzťahov vytvorené osobitné Ministerstvo pre hospodárske plánovanie a zabezpečenie majetku. K jeho úlohám patrilo okrem návratu arizovaného majetku, aj hospodárenie s finančnou pomocou z Marshallovho plánu, spravovanie zoštátnených podnikov a vyriešenie problému s majetkom bývalých nacistov. V podmienkach politicky rozdelenej krajiny na tri tábory ako pozostatku Prvej republiky nemohlo prekvapiť, že dve veľké tradičné strany sa snažili ovplyvniť rozhodnutia ministerstva a presadiť svoje vlastné záujmy a záujmy svojich socioekonomických táborov (Höcher, Pázmándy 14). Presadzovanie straníckych záujmov viedlo k prvej povojnovej politickej afére, ktorej ústrednou postavou bol práve šéf zmieneného ministerstva Paul Krauland (Kopetzky 11). Krauland sa dostal do podozrenia, že prenájom a predaj zoštátnených podnikov podmieňoval finančnými príspevkami pre ÖVP. Úplne bez viny neboli ani sociálni demokrati. Dvaja rakúski autori Höcher a Pázmándy (14) upozornili, že v pozadí tohto škandálu boli tajné dohody medzi obomi veľkými stranami (na začiatku aj s malou Komunistickou stranou Rakúska). Tajné dohody zabezpečovali politickej elite prístup do tlačiarní a fabrík na papier, ktorý sa v zmieňovanom období považoval za hlavný predpoklad na vedenie úspešnej volebnej kampane. Aj tento prípad spojený s financovaním veľkých strán je dôkazom toho, ako si ÖVP a SPÖ v Druhej republike začali deliť svoj politický vplyv. Osoby dosadené do vedúcich pozícií v zoštátnených podnikoch totiž pochádzali tak z radov ľudovcov ako aj sociálnych demokratov. Úzke prepojenie medzi politikou, hospodárskou sfé- 111

112 Financovanie politických strán v Rakúsku rou i spoločnosťou viedli k vytvoreniu celého radu klientelistických väzieb, do ktorých nebola zahrnutá len stranícka elita, ale rovnako široké skupiny ľudí angažovaných v jednej alebo druhej veľkej straníckej formácii (Kopetzky 11; Höcher, Pázmándy 14). K ďalším škandálom v období krátko po vojne, ktorý bol rovnako spojený s financovaním straníckych subjektov, patrila snaha rakúskeho podnikateľa Johanna Haselgrubera získať pre svoju firmu finančnú pomoc za poskytnutie nenávratnej pôžičky viedenskej organizácii rakúskych ľudovcov. Rakúskemu podnikateľovi bolo dokázané, že na účet rakúskej vládnej strany poukázal vysoké finančné dary, aby ako protihodnotu získal štátom poskytované pôžičky pre svoje podniky, na ktoré podľa stavu svojich podnikov nemal nárok (Der Spiegel 1958). Viaceré škandály podnietili štátny aparát, aby sa politickej korupcii venoval intenzívnejšie, keďže dovtedy platná legislatíva nevedela dostatočne reagovať na prípady protiprávneho alebo aspoň neetického konania štátnych úradníkov a politickej elity. V roku 1959 bol predstavený prvý návrh protikorupčného zákona, ktorý bol prijatý až po piatich rokoch v roku Hoci sa slovo korupcia prvýkrát dostala do rakúskeho zákona, až do prebratia legislatívy do Trestného zákonníka nebola táto norma použitá (Höcher, Pázmándy 14: 154). Šesťdesiate a sedemdesiate roky boli z pohľadu vývoja politického systému Rakúska charakterizované upevňovaním si pozícií oboch veľkých politických strán v politickej i hospodárskej sfére. Keďže hlavným informačným kanálom bola jednej alebo druhej strane verná tlač, do médií sa žiadne veľké škandály spojené s financovaním nedostali. Podľa Huberta Sickingera (06) to bola práve rakúska forma štruktúrovaného vyrovnania záujmov medzi zamestnávateľmi a organizáciami zastupujúcimi zamestnancov, ktorá spôsobila, že pri politických rozhodnutiach boli podstatnejšie záujmy spoločnosti a nie individuálny prospech jednotlivcov. Silné postavenie oboch veľkých strán navyše spôsobovalo, že sa navzájom kontrolovali, čím neutralizovali snahu o podvodné konanie pri získavaní financií na svoju činnosť (Höcher, Pázmándy 14). Postupným uvoľňovaním väzieb medzi voličmi a politickými stranami, rastúcou mierou nezávislosti médií a nárastom investigatívneho žurnalizmu sa téma financovania politických strán dostala do centra pozornosti verejnosti. Sickinger (02) definoval štyri dôvody, prečo sa od osemdesiatych rokov začalo o financovaní straníckych subjektov diskutovať intenzívnejšie než predtým. Išlo o prezentáciu samotnej témy médiami, tematizovanie štátnych príspevkov politickým stranám, škandalizovanie poskytnutých darov a napokon zvyšujúce výdavky politických strán na volebnú kampaň spojené so správami o rastúcom zadlžovaní 112

113 Financovanie politických strán v Rakúsku straníckych formácií. Z tohto zoznamu je evidentné, že uvoľňovanie väzieb médií na konkrétne politické strany a vznik nových na tradičných stranách nezávislých mediálnych spoločností, ale rovnako rastúca miera voličskej fluktuácie, pozvoľný rozklad pôvodných troch tradičných straníckych táborov a rastúci význam opozície, ktorá stála mimo červenočierneho spojenectva, boli hlavnými predpokladmi na to, aby sa verejné financovanie stalo vo verejnosti diskutovanou témou. Mimoriadny záujem médií a z neho prameniaci záujem verejnosti vyvolali otázky spojené so stavbou dnes najväčšej rakúskej nemocnice AKH (Allgemeines Krankenhaus). Jej výstavbu schválili už v päťdesiatych rokoch, užívania sa však dočkala až v polovici deväťdesiatych rokov. Odhadovaná cena za stavbu sa počas tohto obdobia vyšplhala z plánovaných troch miliárd na cca 45 miliárd šilingov. Financovanie bolo sprevádzané početnými úplatkárskymi aférami, ktoré boli natoľko intenzívne, že sa stali súčasťou volebných kampaní. Tému korupcie artikulovala najmä opozičná FPÖ. Höcher a Pázmándy (14) vidia tri dôležité momenty, prečo sa téma výstavby viedenskej nemocnice, spojená s množstvom úplatkárskych káuz, dostala do verejnej diskusie. Išlo najmä o rozvoj investigatívneho žurnalizmu, posilnenú opozíciu a v neposlednom rade aj o sebavedomejších predstaviteľov justície bez väzieb na politické strany. Dôsledkom tejto i ďalších afér spojených s hospodárskou kriminalitou bolo prijatie druhého protikorupčného zákona v roku Vstupom do Európskej únie v roku 1995 muselo Rakúsko prispôsobiť svoju legislatívu európskemu právu. Napriek harmonizácii rakúskych právnych noriem s právom Európskej únie sa predovšetkým po vzniku koaličnej vlády ÖVP a FPÖ (a neskôr BZÖ) a následnej privatizácii štátnych podnikov začali vo verejnej diskusii objavovať početné podozrenia z tajných dohôd, úplatkov a nekalého straníckeho financovania. Súdnu dohru mala okrem iného jedna z najväčších korupčných káuz Druhej republiky, ktorej predmetom bola privatizácia firmy Telekom Austria. Pri privatizácii totiž vyvstali podozrenia, že firma ilegálne prispela v roku 06 na volebnú kampaň BZÖ. Nepriznané dary z Telekomu Austria mali odchádzať aj na účty FPÖ, resp. jej ideovo spriaznených organizácií. Čiastočne boli do aféry zapojené aj obe veľké strany SPÖ a ÖVP. Výsledkom tzv. Telekom-aféry bolo odsúdenie niekoľkých ľudí, vrátane jedného rakúskeho poslanca Národnej rady za BZÖ a hovorcu ministerky spravodlivosti za BZÖ, za spreneveru a pranie špinavých peňazí. K dôsledkom tejto aféry patrilo aj vzdanie sa mandátu poslanca Národnej rady (bývaléhé spolkového kancelára) Wolfganga Schüssela začiatkom septembra 11. K zatiaľ posledným prípadom spojeným s financovaním rakúskych verejne činných osôb patrí tzv. Strasser-aféra. V jej centre stál bývalý mi- 113

114 Financovanie politických strán v Rakúsku nister vnútra v prvej Schüsselovej vláde a poslanec Európskeho parlamentu za ÖVP Ernst Strasser. Strassera (a spolu s ním približne 60 ďalších poslancov Európskeho parlamentu) oslovili v priebehu roku 10 žurnalisti z britského týždenníka The Sunday Times vydávajúci sa za fiktívnych lobistov, s ponukou eur za to, že im pomôže vyrokovať zmenu podmienok pri schvaľovaní smernice, ktorá sa mala dotýkať finančného sektora. Väčšina oslovených poslancov ponuku odmietla, okrem Ernsta Strassera, jedného poslanca zo Slovinska a jedného z Rumunska. Strasser posunul a následne aj urgoval požiadavku na zástupcu ÖVP zodpovedného za túto oblasť bez toho, aby informoval o ponuke zo strany fiktívnych lobistov. Po prevalení kauzy a zverejnení tajných videí, ktoré usvedčovali Strassera z korupcie, a následnej výzve zo straníckeho vedenia na odchod, rakúsky politik odstúpil z funkcie poslanca Európskeho parlamentu. V roku 13 bol Strasser odsúdený na štyri roky nepodmienečne, v neskoršom odvolacom konaní mu bol trest znížený na tri roky s možnosťou odpykať si časť trestu v domácom väzení (Höcher, Pázmándy 14). Hoci tento chronologicky načrtnutý vývoj politickej korupcie nie je úplný, svedčí o pomerne silno zakorenených klientelistických vzťahoch v prostredí rakúskej politiky. Je teda evidentné, že politická korupcia a klientelizmus nie sú len sprievodným javom transformovaných demokracií strednej a východnej Európy, ale objavuje sa rovnako v zakorenených demokraciách. Podľa Huberta Sickingera (06) je však trend politickej korupcie a klientelizmu od deväťdesiatych rokoch. storočia na ústupe, s postupným nárastom citlivosti rakúskeho obyvateľstva na nečestné spôsoby politického štýlu politických reprezentantov, o čom svedčí nielen koniec politickej kariéry niektorých vyššie uvedených politikov, ale rovnako ich odsúdenie v riadnom súdnom procese. Aj v tomto prípade tak platí téza načrtnutá už v kapitole k financovaniu nemeckých politických strán, a síce, že korupciu je možné obmedziť legislatívne, ale k najúčinnejším prostriedkom potierania korupcie a klientelizmu patrí politická kultúra, postavená na odmietaní patologických politických javov. 4.7 Záverečné poznámky k financovaniu politických strán v Rakúsku Z uvedeného textu tejto kapitoly vyplýva, že financovaniu politických strán je v súčasnosti, podobne ako v Spolkovej republike Nemecko, venovaná príslušná pozornosť médií, verejnosti a rovnako i vedeckej obce 114

115 Financovanie politických strán v Rakúsku aj v Rakúsku. Pri porovnaní s podmienkami v Nemecku rakúske politické strany sa tešia väčším príspevkom zo štátneho spolkového rozpočtu. Sickinger (13: 15) si dokonca dovolil tvrdiť, že výška štátneho príspevku poskytnutá politickým stranám dosiahla v európskom porovnaní rekordnú úroveň, to ale zrejme ešte neporovnal údaje z Rakúska s podmienkami verejného financovania politických strán na Slovensku. Vzhľadom na štedrú štátnu podporu je preto úplne prirodzené, že adresáti finančnej pomoci budú pod väčším drobnohľadom verejnosti, médií i vedeckej obce. Znázornený prehľad korupčných afér ukazuje, že nekalé praktiky pri financovaní politických strán a verejných funkcionárov neobchádzajú ani zakorenené demokracie. Dokonca je možné tvrdiť, že nárastom vplyvu nezávislých médií a investigatívneho žurnalizmu je verejnosť čoraz častejšie konfrontovaná s medializáciou fenoménu politickej korupcie a klientelizmu. Zo zjednodušeného, aj keď obsiahleho prehľadu jednotlivých korupčno-klientelistických káuz rakúskych politických strán, prípadne držiteľov verejných funkcií, je evidentné, že zatiaľ čo do obdobia osemdesiatych rokov boli aféry spojené so straníckym financovaním skôr marginálnou témou verejnej debaty, postupom času získali na svojej intenzite. Pre bádateľov politických strán, ale zároveň aj pre odborníkov z oblasti trestného práva, ktoré sa v Rakúsku menilo aj pod vplyvom rozličných medializovaných afér, bude korupcia určite zaujímavým objektom ďalšieho výskumu. Napriek existencii rozličných afér, súčasný trend je v Rakúsku lepšie čitateľný ako v minulosti. Podobne ako v Spolkovej republike Nemecko aj v Rakúsku sa politické strany usilujú o zvýšenie transparentnosti financovania politických strán, aj keď s výraznejším oneskorením a určite aj s viacerými výhradami. Sám Účtovnícky dvor (Rechnungshof 15: 65) vo svojej správe o činnosti spojenej so zákonom o politických stranách konštatuje, že obsiahla transparentnosť vo financovaní politických strán všetkých strán v Rakúsku dosiahnutá nebola. Len malá časť tých politických strán, ktoré platnej legislatívy podliehajú účtovnej kontrole, poskytli svoju výročnú správu za rok 13. Okrem toho Účtovnícky dvor vyčítal rakúskym politickým stranám, že nezvýšili mieru transparentnosti o straníckom majetku, o skutočných nákladoch na volebné kampane, ako aj o konkrétnostiach v používaní štátnych dotácií. Viaceré údaje o príjmoch a výdavkoch boli stranami poskytnuté v rozličných, a nie predpísaných formách, preto na žiadosť Účtovníckeho dvora boli dodatočne upravované. Okrem povinnosti zverejňovať všetky relevantné informácie súčasná rakúska legislatíva predpokladá trestnoprávne postihy za nekalé prakti- 115

116 Financovanie politických strán v Rakúsku ky spojené s týmto procesom. Pozitívne, aj keď ešte stále nie ideálne, sa preto nazerá na zmenu legislatívy z roku 12, ktorá do procesu straníckeho financovania priniesla viac prehľadnosti. Aj podľa Huberta Sickingera (13: 251) v celoeurópskom porovnaní dosiahla transparentnosť financovania rakúskych politických strán európsky štandard. Normy zvyšujúce transparentnosť financovania politických strán sú v podmienkach Rakúska v neustálom procese. Ich výsledkom je už niekoľko odsúdených predstaviteľov relevantných politických strán, a to práve za korupciu odhalenú počas vykonávania verejnej funkcie. Tento jav je možné považovať za pozitívny signál a výhražný ukazovák všetkým funkcionárom, ktorí majú tendenciu podľahnúť vábeniu skorého, ale nečestného získania peňazí. Bez ohľadu na to, či tým obohatia svoj súkromný účet, alebo rozpočet materskej politickej strany. 116

117 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku 5. Financovanie politických strán vo Švajčiarsku 5.1 Úvod do politického systému Politický systém Švajčiarska stojí na troch základných štruktúrnych elementoch: federalizme, priamej demokracii a konsocionalizme, pričom každý z nich determinuje formovanie politických strán a straníckeho systému. Wolf Linder (03) kvôli špecifickým zvláštnostiam priamej demokracie, kolegiálnej vláde, praktickej absencii hlavy štátu, federalizmu a dlhoročnej demokratickej tradícii, vrátane nepísaných osobitostí politickej kultúry ako konkordančnej demokracii a všeobecnej proporcionalizácii verejného života, považuje politický systém Švajčiarska za osobitný prípad v skupine politických systémov. Popri priamej demokracii je práve federalizmus jeden z rozhodujúcich štruktúrnych elementov švajčiarskeho politického systému. Nielen spolok, ale každý z 26 kantónov má vlastnú ústavu a cca trom tisíckam obcí je garantovaná ďalekosiahla autonómia, vrátane vyrubovania vlastných daní a poplatkov (Linder 03). Práve federalistické usporiadanie politického systému, zabezpečujúce lokálnu a regionálnu autonómiu obcí a kantónov, považuje Linder za kľúčový predpoklad harmonického spolunažívania štyroch jazykových segmentov (nemeckého, francúzskeho, talianskeho a rétorománskeho). Federálne usporiadanie krajiny zároveň prispelo k prekonaniu pôvodne silného antagonizmu medzi protestantmi a katolíkmi, ktorý v histórii Švajčiarska viedol k viacerým občianskym vojnám. Federálne usporiadanie vertikálnej deľby moci zároveň determinuje fungovanie politických strán ako organizácií, ktoré má následne vplyv okrem iného aj na finančné vzťahy medzi jednotlivými zložkami straníckej organizácie. Keďže v porovnaní s inými politickými systémami kontinentálnych demokracií politický systém vo Švajčiarsku vykazuje viacero osobitostí, nasledujúca pozornosť sa v tejto časti sústredí predovšetkým na ich objasnenie. 117

118 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku Politický systém Švajčiarskeho prísažníctva (Schweizerische Eidgenossenschaft 26 ) je jedinečný kombináciou prvkov amerického, ako aj iných kontinentálnych politických systémov (Linder 03). Zrejme aj preto nie je usporiadanie vzťahov medzi jednotlivými zložkami moci definované v odbornej literatúre jednoznačne. Napríklad Ján Svatoň (1997) označuje formu vládnutia vo Švajčiarsku za direktoriálny systém vlády, Vladimír Klokočka (06) ju pomenúva termínom monistická exekutíva založená na kolektívnom princípe. Spoločným znakom, napriek rôznej terminológii, oboch autorov je konštatovanie značnej nezávislosti vládneho kabinetu od rozhodnutí parlamentu. Na rozdiel od klasických parlamentných demokracií, kde je moc vlády vyvážená právomocou parlamentu odvolať buď celý kabinet alebo jednotlivých členov vlády, švajčiarska písaná ústava, ani nepísaná ústavná tradícia tento inštitút nepozná. Ministri sú preto zvolení na štvorročné obdobie bez obáv z následného odvolania zo strany parlamentu počas volebného obdobia. Pri samotnom konštituovaní sedemčlenného vládneho kabinetu Spolkovej rady (Bundesrat) panujú vo Švajčiarsku určité písané i nepísané pravidlá. K písaným, ukotveným v ústave, patrí zásada, že zloženie vlády zodpovedá primerane jednotlivým jazykovým regiónom, ako aj veľkosti kantónov (čl. 175). 27 Spravidla sa preto kabinet skladá zo štyroch zástupcov nemecky hovoriacich kantónov, z dvoch zástupcov francúzsky hovoriacich regiónov a jeden člen pochádza zväčša z taliansky hovoriaceho kantónu Ticino (Linder 03), ktorý sa nachádza v juhovýchodnej časti Švajčiarska. K nepísanému pravidlu patrí aj zastúpenie relevantných politických strán, ktoré bude opísané v ďalšom texte. Podľa nepísaného pravidla sa pri tvorbe vlády zohľadňuje aj rodový princíp, takže v skupine švajčiarskych ministrov musí byť minimálne jedna žena. Z ústavy vyplýva, že členov vlády volí Spolkové zhromaždenie (Bundesversammlung) spoločné rokovanie oboch komôr parlamentu po voľbách do Národnej rady (Nationalrat). Členovia vlády sú volení jednotlivo, a to v poradí podľa dĺžky pôsobenia v ministerskej funkcii. Dlhé desaťročia platilo nepísané pravidlo, že člen predchádzajúcej vlády, ak prejavil záujem vo svojej ministerskej funkcii (prípadne v inej) pokračovať, bol Spolkovým zhromaždením vo funkcii potvrdený. 26 Termín Eidgenossenschaft má pripomínať vzájomnú dohodu prísahu troch pôvodných kantónov Uri, Schwyz a Unterwald pri založení Švajčiarska. V dohode z konca 13. storočia sa zástupcovia kantónov mali zaviazať k spolupráci pri obrane voči Habsburgom. 27 Do revízie ústavy v roku 1999 platila zásada, že jeden kantón môže byť zastúpený len jedným reprezentantom v Spolkovej rade, pričom platilo nepísané pravidlo, že po jednom zástupcovi mali vždy kantóny Bern a Zürich. 118

119 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku Osobitosťou švajčiarskej exekutívy je postavenie spolkového prezidenta (Mikulčíková 10). Rovnako ako jeho zástupca je volený len na obdobie jedného roka Spolkovou radou spomedzi svojich členov. Má výlučne ceremoniálny charakter, pretože Spolková rada rozhoduje kolegiálne na princípe absolútnej rovnosti medzi členmi vlády. Jeho úlohou je predovšetkým reprezentovať krajinu smerom navonok a riadiť zasadnutia Spolkovej rady. Vo vzťahu k parlamentu je existencia Spolkovej rady odkázaná len na voľbu jednotlivých ministrov. Ústava ani ústavná tradícia nepredpokladá žiadnu možnosť odvolávania spolkového prezidenta alebo iných ministrov. Aj z tohto dôvodu sa v pohľadoch autorov objavuje rôzna terminológia zaraďujúca Švajčiarsko k určitej kategórii politických systémov. Okrem členov Spolkovej rady volí Spolkové zhromaždenie na prvom zasadnutí po voľbách do Národnej rady aj spolkového kancelára (kancelárku). Na rozdiel od rakúskeho alebo nemeckého politického systému je vo Švajčiarsku tento výraz používaný na označenie hlavného predstaviteľa štátnej administratívy. Na rôznych oficiálnych fotografiách býva umiestnený spolu s ostatnými ministrami, spolkový kancelár však nie je súčasťou Spolkovej rady, a nemá preto ani hlasovacie právo. Švajčiarsko nie je len spojenie 26 kantónov, ale rovnako aj rôznych jazykových, náboženských a socioekonomických celkov (Gruner 1977: 18). Jednotlivé celky sa vzájomne prekrývajú, t. j. hranice náboženských nie sú totožné s hranicami jazykových súčastí švajčiarskej spoločnosti. Rovnako inak existujú deliace hranice mestsko-priemyselných kantónov od vidiecko-agrárnych. Dôležitým znakom švajčiarskeho politického systému s dopadom na formovanie straníckeho systému, ktorý vyplýva z tejto heterogenity, je špecifický spôsob regulácie konfliktov (Konfliktregulierung). Švajčiarsko je štátom s fragmentizovanou politickou kultúrou. V jednom štáte existujú viaceré subkultúry s vlastnými politickými, kultúrnymi i sociálnymi záujmami. Aby ani jedna zo subkultúr nebola vylúčená z politického rozhodovania, využívajú Švajčiari systém konkordančnej demokracie. T. j. systém, v ktorom každá relevantná subkultúra má rovnocenné postavenie, každá z nich je vtiahnutá do politického rozhodovania a každá z nich disponuje nástrojmi, ako zabrániť dominancii ostatných subkultúr, hoci sa práve nachádza v menšinovom postavení. Nezávislosť subkultúr je dosahovaná aj autonómnym postavením kantónov a obcí. Každý kantón si vytvára vlastnú politickú konšteláciu a vlastné pravidlá hry. Im sa dobrovoľne podriaďujú politické skupiny. Na kantonálnej úrovni tak vznikajú rôzne záujmy. Bohatosť záujmov je potom na spolkovej úrovni kľúčom pre 119

120 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku síce často urážaný, ale koniec koncov plodný helvétsky kompromis (Gruner 1977: 23). Pri vysvetlení osobitností švajčiarskeho politického systému nie je určite možné obísť tzv. zázračnú formulu (Zauberformel), inými slovami vyjadrené stranícko-politické zostavovanie švajčiarskej vlády. Práve v zázračnej formule je dnes stelesnený fundament konkordančnej demokracie, ktorá tvorí jeden z troch pilierov švajčiarskeho politického systému. Podstatou zázračnej formuly je od roku 1959 do roku 03 trvajúce prerozdelenie siedmich miest v Spolkovej rade relevantnými straníckymi zoskupeniami podľa rovnakého kľúča (Ladner 02). Dve ministerské kreslá pripadli zakaždým Slobodnej demokratickej strane Švajčiarska. Liberálom (Freisinnig-Demokratische Partei FDP. Die Liberalen), dve Sociálno-demokratickej strane (Sozialdemokratische Partei der Schweiz SP), dve Kresťansko-demokratickej strane Švajčiarska (Christlichdemokratische Volkspartei der Schweiz CVP) a jedno ministerstvo (Departement) pripadlo vždy ľudovcom (SVP). V roku 03 si SVP ako víťazná strana prirodzene nárokovala druhé miesto v Spolkovej rade. Pri voľbách členov vlády v Spolkovom zhromaždení získali ľudovci pod hrozbou, že odídu do opozície, druhé miesto, pričom nebola zvolená nominantka kresťanských demokratov, úradujúca ministerka Ruth Metzler. Volebné úspechy SVP mali v roku 03 dopad nielen na prerozdelenie počtu kresiel medzi SVP a CVP, ale v nasledujúcej volebnej perióde (07-11) dokonca zmenili charakter zázračnej formuly, potom ako SVP vylúčila svojich dvoch nominantov v Spolkovej rade zo strany a prakticky sa tak po niekoľkých desaťročiach (jej predchodkyňa BGB bola vo vláde už od roku 1929) ocitla na niekoľko mesiacov v opozícii. Obaja zvolení ministri po vylúčení z SVP založili nový stranícky subjekt. Potom ako sa jeden z nich v roku 08 vzdal funkcie ministra, parlament zvolil nového ministra práve z radov členov SVP. Do parlamentných volieb 11 tak Spolková rada mala zástupcov piatich straníckych formácií. Tento systém výrazne kritizovali Zelení a požadovali jedno miesto vo vláde, ale vo voľbách 11 výrazne stratili a ich umiestnenie vo vláde sa zatiaľ nepredpokladá. S výnimkou niekoľkých rokov bola Spolková rada vytváraná zo všetkých veľkých politických strán. Poslanci oboch komôr Spolkového zhromaždenia (v Národnej rade i v Stavovskej rade) tak dlhodobo tvorili viac ako 90percentnú väčšinu. Nízka voličská fluktuácia zabezpečovala, že už pred voľbami sa prakticky vedelo, ako bude vyzerať zloženie vlády. Linder so Schwarzom (08) však upozorňujú, že pokiaľ bude stranícka polarizácia pokračovať, bude v budúcnosti zložitejšie nájsť zhodu na vytvo- 1

121 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku rení spoločnej vlády (Linder, Schwarz 08). V pozícii skutočnej opozície zatiaľ v súčasnosti vystupuje predovšetkým ľud, ktorý vo fakultatívnych alebo obligatórnych referendách buď potvrdzuje, alebo naopak odmieta rozhodnutia politickej elity (Štefančík 12). Jednou z charakteristických čŕt politického systému Švajčiarska, ktorá má vplyv aj na spôsob financovania švajčiarskych politických strán, je tzv. miličný systém (Milizsystem). Týmto označením treba rozumieť princíp, podľa ktorého časť verejných úloh nie je vykonávaná profesionálnymi úradníkmi, resp. politikmi v rámci hlavného povolania, ale popri zamestnaní. Pôvodne sa tento termín používal v súvislosti s oblasťou vojny, odkiaľ postupne prešiel aj do politického slovníka. Z tohto dôvodu sa dnes používa v dvoch kontextoch. V pôvodnom, vojenskom, je ním označovaný spôsob formovania švajčiarskej armády, ktorú netvoria profesionálni vojaci, ale naopak ľudia, ktorí vo svojom civilnom živote vykonávajú iné povolanie a do vojenskej služby sú povolaní len na určité krátke obdobie. Podstata kreovania švajčiarskej armády sa presadila aj pri spôsobe kreovania najvyššieho švajčiarskeho zákonodarného orgánu, v ktorom väčšia členov v oboch komorách, ale rovnako aj v regionálnych a komunálnych parlamentoch vykonáva popri svojich úloh spojených s výkonom poslanca, aj iné, civilné zamestnanie. Thomas Krumm (13) upozorňuje, že práve tento miličný systém je jeden z dôvodov, prečo sa vo Švajčiarsku, na rozdiel od Nemecka a Rakúska, zatiaľ nepodarilo presadiť financovanie politických strán ako dôležitých aktérov upevňovania demokratického poriadku z verejných zdrojov. 5.2 Stranícky systém Podľa švajčiarskeho politológa Wolfa Lindera (03) politické strany nemajú vo švajčiarskom politickom systéme konkordančnej demokracie silné postavenie (pozri aj Ladner 14). Ich pozícia vyplýva najmä z federálneho usporiadania krajiny a silného vplyvu prvkov priamej demokracie, pri ktorej v referendových kampaniach hrá okrem politických strán dôležitú úlohu aj mimovládny sektor a rôzne druhy záujmových zväzov (Gernet 08). Na centrálnej úrovni predstavujú švajčiarske politické strany len akési zastrešujúce a značne heterogénne organizácie koherentnejších kantonálnych straníckych subjektov. Oveľa dôležitejšiu úlohu zohrávajú švajčiarske politické strany na kantonálnej úrovni, aj keď ich postavenie a voličská základňa môžu byť naprieč jednotlivým regiónom odlišné. Zatiaľ čo v jednom kantóne môže nejaká strana zohrávať rozhodujúcu úlohu, pričom sa definuje napríklad ako centristické 121

122 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku zoskupenie, v inom kantóne môže byť pozícia tej istej strany marginálna, pričom ideologicky sa môžu orientovať viac k jednému alebo druhému ideovému pólu (Linder 03; Ladner 14). Veľmi ťažko by sme vo švajčiarskej legislatíve hľadali aj nejakú právnu definíciu politickej strany. Švajčiarska ústava z roku totiž definuje politické strany len v článku 137, v ktorom sa uvádza, že politické strany pôsobia pri vytváraní názorov a vôle ľudu. Napriek rôznym medzistraníckym i verejným debatám sa dodnes nepodarilo ústavnoprávne zakotviť definíciu politickej strany. Z právneho hľadiska majú v súčasnosti postavenie združenia (Verein), a to predovšetkým preto, aby mohli vystupovať ako právnická osoba (GRECO 11). Podľa švajčiarskeho práva sa nemusia nechať registrovať. Môže však požiadať o registráciu v Registri politických strán (Parteienregister), ktorý je vedený Spolkovou kanceláriou. Na to musí spĺňať určité podmienky: musí mať právnu formu združenia a musí mať minimálne jedného člena zastúpeného v Národnej rade alebo aspoň po troch členoch zastúpených v troch kantonálnych parlamentoch. V medzinárodnom porovnaní je švajčiarsky stranícky systém podľa Andreasa Ladnera charakteristický dvomi znakmi: vysokým počtom politických strán na jednej strane a vysokou stabilitou straníckeho zloženia Národnej rady na strane druhej minimálne do polovice deväťdesiatych rokov. storočia (Ladner 02: 214). V roku 02 napočítal viac ako 180 kantonálnych strán, ktoré majú podobu zväčša sekcií národných strán, hoci navonok operujú relatívne nezávisle od straníckej centrály. Dôvody vysokej miery fragmentácie a segmentácie švajčiarskeho straníckeho systému vidí v niekoľkých charakteristikách samostatného štátu a zvláštnostiach politického systému (Ladner 02): - jazyková a konfesionálna rozmanitosť, resp. sociálna a kultúrna heterogenita švajčiarskej spoločnosti; neexistuje však žiadna strana, ktorá by bola organizačne rozdelená na nemecky alebo francúzsky hovoriacu časť; - štátna decentralizácia, predovšetkým federalizmus a obecná samospráva; - pomerný volebný systém, ktorý na rozdiel od väčšinového volebného systému zvyšuje šancu na úspech aj malých strán, čím podporuje vznik nových formácií; - priama demokracia, ktorej inštrumenty na presadenie svojich záujmov využívajú najmä malé strany (Ladner 02). 28 V predchádzajúcich ústavných zneniach sa o politických stranách nehovorilo nič (Linder 03). 122

123 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku Pri pohľade na históriu švajčiarskych politických strán a straníckeho systému môžeme konštatovať, že podobne ako v iných krajinách západnej Európy, aj v tomto priestore mali na vznik a formovanie politických strán vplyv viaceré socioekonomické štiepenia. Podľa Lindera (10) sa v priebehu druhej polovice 19. storočia a prvej polovice. storočia vytvorili štyri konfliktné línie: Konfliktná línia katolicizmus vs. protestantizmus siaha hlboko do histórie. Medzi rokmi 1648 a 1798 vyústili konflikty medzi katolíckymi a protestantskými kantónmi do štyroch násilných konfliktov. Vytvorenie spolkového štátu v roku 1848 bolo sprevádzané prevahou liberálnoprotestantských kantónov. Priepasť medzi katolicizmom a protestantizmom vyvrcholil na konci 19. storočia v rámci tzv. kultúrneho konfliktu (Kulturkampf). Rozpory medzi kantónmi zmierila až aktívna účasť jednotlivých kantónov na spoločnom štáte a postupná sekularizácia spoločnosti. Konfliktná línia centrum vs. periféria sa v histórii odrazila v rozpore medzi väčšinovou nemecky hovoriacou časťou švajčiarskej spoločnosti a ostatnými jazykovými segmentmi (francúzskym a talianskym). Tento konflikt bol sprevádzaný snahou o úplné zrovnoprávnenie nemeckého a talianskeho jazyka vo všetkých verejných oblastiach, vrátane rovnomerného zastúpenia v politických orgánoch. Rozdiel vo voličskom správaní frankofónneho Švajčiarska (Romandie) a nemecky hovoriacich regiónov je dnes vyjadrený termínom Röstigraben. Najčastejšie sa rozdiely ukazujú v oblasti zahraničnej a sociálnej politiky. Obyvatelia francúzsky hovoriacich kantónov sú pozitívnejšie naklonení európskej integrácii a ochotnejší prijať štátne zásahy do ekonomiky. V kontexte politických strán tu majú ľudovci (SVP) menšiu podporu, než v nemecky hovoriacich kantónoch. Konfliktná línia mesto vs. vidiek bola prítomná v rozpore medzi mestskými a vidieckymi kantónmi. Podobne ako v iných krajinách, aj vo Švajčiarsku bola založená na ekonomických rozdieloch vznikajúcich od industriálnej revolúcie. Dôležitá bola preto, že viaceré okolia veľkých miest (Bern, Zürich, Lausanne) mali poľnohospodársky charakter. Napokon posledná konfliktná línia práca vs. kapitál sa vo Švajčiarsku odvíjala, podobne ako v iných krajinách, v závislosti od ekonomických nerovností medzi spoločenskými segmentmi (Linder 10). Švajčiarske politické strany teda vznikali, podobne ako v iných klasických západoeurópskych demokraciách, v druhej polovici 19. storočia, pričom ako najsilnejšie stranícke formácie sa konštituovali liberáli, sociálni demokrati a konzervatívci, resp. kresťanskí demokrati (Linder 03). Začiatkom. storočia sa z liberálnej strany FDP odštiepili roľníci 123

124 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku a živnostníci a založili Stranu roľníkov, živnostníkov a mešťanov (Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei BGB). Ak na vysvetlenie vzniku tejto strany použijeme koncept štiepnych línií amerického sociológa S. M. Lipseta a nórskeho politológa S. Rokkana (1967), je zrod roľníckej strany odrazom štiepnej línie mesto vs. vidiek, vnímaný ako výsledok konfliktu vznikajúci pod vplyvom industrializácie Švajčiarska a rýchleho rozvoja miest. Ešte na začiatku. storočia sa švajčiarski roľníci organizovali v liberálnej FDP, ale po rozporoch medzi roľníkmi a liberálne orientovanými podnikateľmi založili reprezentanti agrárnych záujmov v kantóne Bern v roku 1918 vlastnú politickú stranu. Podľa švajčiarskeho politológa Ericha Grunera (1977) narástol jej význam aj vďaka nedostatku potravín na konci prvej svetovej vojny a zvýšeniu vplyvu poľnohospodárov. Keďže BGB sa dlhodobo orientovala na zastupovanie len jedného socioekonomického segmentu, ktorý prevažoval len v niektorých kantónoch, nemala ambíciu rozšíriť svoj vplyv do ďalších regiónov Švajčiarska. Až do deväťdesiatych rokov tak bola zastúpená prevažne len v nemecky hovoriacich regiónoch (Geden 06). Obdobie po druhej svetovej vojne je vo výskume politických strán definované ako éra premeny klasických masových strán na programovo a organizačne nové stranícke formácie univerzálneho charakteru s heterogénnym elektorátom. Trend vo vývoji politických strán zodpovedá aj vývoju švajčiarskych straníckych subjektov, aj keď s miernym oneskorením. Podľa Andreasa Ladnera (02) boli päťdesiate roky až po začiatok šesťdesiatych rokov vo vývoji švajčiarskeho straníckeho systému charakterizované vysokou stabilitou straníckeho systému, ktorá vyvrcholila zavedením čarovnej formuly v roku V nasledujúcom období od polovice šesťdesiatych rokov po začiatok sedemdesiatych rokov bol charakterizovaný pohybmi vládnych strán na ideovej osi od kraja smerom do stredu (predovšetkým u kresťanských demokratov z CVP), avšak pri zachovaní pomerne značnej polarizácie. Do popredia sa začali tlačiť aj rôzne malé strany, nedosahovali však silu niektorej zo strán zastúpených v exekutíve. Programové zmeny reagujúce na vývojové posuny v spoločnosti sa prejavili najmä pri strane reprezentujúcej agrárne záujmy jedného socioekonomického segmentu. BGB pôvodne zameraná na ochranu agrárnych záujmov sa zo špecifického poľnohospodársky zameraného subjektu preorientovala na široké spoločenské vrstvy, čomu zodpovedal aj odklon od pôvodných špecifických programových priorít k stredovým pozíciám, ktorý sa odrazil aj v novom názve strany Schweizerische Volkspartei. Ani zmena názvu, ani zmena programovej orientácie však SVP výraznejšiu podporu nepriniesli, dokonca v roku 1975 získala najmenej volič- 124

125 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku ských hlasov v jej histórii (pozri graf 3). Voliči SVP sa aj naďalej regrutovali prevažne z nemecky hovoriacich, protestantských a agrárne zameraných kantónov. Ešte v osemdesiatych rokoch viac ako polovica voličov SVP (54 percent) žila na vidieku (BFS 07). Graf 3: Voľby do Národnej rady od roku 1919 Zdroj: Bundesamt für Statistik. Podľa Andreasa Ladnera (02) bola polovica sedemdesiatych rokov až po začiatok osemdesiatych rokov poznačená dôsledkami hospodárskej krízy. Miera polarizácie vládnych strán sa zmenšila a postupne ustupovala do úzadia. Zároveň sa konsolidovalo postavenie strán zastúpených v Spolkovej rade. V nasledujúco období polovice osemdesiatych rokov až po začiatok deväťdesiatych rokov bolo formovanie straníckeho systému intenzívne ovplyvnené nárastom významu politiky životného prostredia a z neho plynúcej popularity Strany zelených ako jednej z najvýznamnejších opozičných formácií. Politické strany postupne upúšťali od svojich tradičných ideologických hesiel a politiku začali vnímať viac pragmaticky (Ladner 02). Od začiatku deväťdesiatych rokov získala na význame SVP. Programovo otočila od stredu smerom doprava s negatívnym názorom na európsku integráciu a švajčiarsku imigračnú politiku. V straníckom systéme sa zvýšila miera polarizácie, najmä medzi ľudovcami (SVP) a sociál- 125

126 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku nymi demokratmi (SP). Najmenšou politickou stranou vo vláde sa stala CVP (kresťanskí demokrati). Obdobie deväťdesiatych rokov bolo spojené s ukončením studenej vojny, uvoľnením prísneho kontrolného režimu na hraniciach medzi východom a západom a vyšším záujmom obyvateľov bývalých socialistických štátov východnej a západnej Európy o prácu v krajine pod Alpami, ale rovnako aj nárastom počtu žiadateľov o azyl zo štátov bývalej Juhoslávie a ázijského kontinentu. V nových medzinárodno-politických podmienkach začala predovšetkým SVP orientovať svoje programové priority proti prisťahovalcom zdôrazňujúc nevyhnutnosť zachovať tradičnú švajčiarsku identitu. Zmenami v programových prioritách smerom k pravicovému populizmu kombinované silnou charizmou miliardára Christopha Blochera sa SVP v priebehu rokov podarilo osloviť aj francúzsky hovoriacich Švajčiarov a mestské obyvateľstvo. V roku 03 tak už 67 percent voličov SVP pochádzalo z mesta (BFS 07). Švajčiarskym politickým stranám na spolkovej úrovni sa podľa Ladnera pripisuje slabé postavenie (Ladner 02). Vyplýva z chýbajúceho formálneho uznania politických strán štátom, z konkurencie sociálnych hnutí a rôznych záujmových skupín, ktoré dokážu efektívne presadzovať svoje záujmy prostredníctvom inštitútu priamej demokracie, ale rovnako vyplýva i z organizácie politických strán. Patrí sem malý, slabo rozvinutý stranícky aparát, obmedzené finančné zdroje, slabá centralizácia a chýbajúca vnútrostranícka homogenita (Ladner 02). V priebehu druhej polovice. storočia sa nemenil len stranícky systém, ale zmenám podliehali aj politické strany. Podobne ako v iných štátoch západnej Európy, aj vo Švajčiarsku narastal trend profesionalizácie straníckych formácií. Od sedemdesiatych rokov sa v štruktúre švajčiarskych politických strán zdvojnásobil počet zamestnaneckých miest na plný úväzok (Ladner 02: 239). Pozitívnu zmenu vidí Ladner aj v ochote strán poskytovať informácie o financovaní, aj keď v porovnaní so štátmi v západnej Európy koncom deväťdesiatych rokov suma prostriedkov, ktorú mali strany k dispozícii na svoju činnosť, vo Švajčiarsku zďaleka zaostávala. Zmeny zaznamenal Ladner aj v zložení členskej základne, najmä v náraste počtu politicky angažovaných žien. 5.3 Volebný systém Volebný systém vo Švajčiarsku zodpovedá princípom proporočnosti, ktorá je charakteristická pre typ konkordančnej demokracie. Keďže história Švajčiarska je poznačená viacerými občianskymi vojnami medzi ka- 126

127 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku tolíckymi a protestantskými kantónmi a spoločnosť okrem rôzneho konfesionálneho zaradenia rozdeľuje aj používanie až štyroch rôznych jazykov, pomerný volebný systém sa v takto fragmentizovanej politickej kultúre ukázal ako výhodnejší, než systém väčšinový (Klíma 1998). Voliči vo Švajčiarsku vo väčšine kantónov využívajú pomerný volebný systém pre voľby do tzv. veľkej komory parlamentu Národnej rady. Väčšinový volebný systém využívajú tam, kde na jeden kantón pripadá len jeden mandát v parlamente (spolu je takto z 0 člennej Národnej rady volených šesť poslancov). Na jeden mandát pripadá cca voličov, ale platí zásada, že každý kantón zastupuje v Národnej rade minimálne jeden poslanec. Takže napríklad na kantón Zürich pripadá 34 mandátov, ale na kantón Uri len jeden. Pri voľbe poslancov Národnej rady odovzdávajú voliči hlas tak politickej strane, ako aj konkrétnym kandidátom, pričom volebné obvody tvoria jednotlivé kantóny. V malých kantónoch majú šancu predovšetkým veľké tradičné strany, naopak malé strany majú šancu vo väčších kantónoch. Uzatváracia klauzula, známa z väčšiny pomerných volebných systémov, vo Švajčiarsku neexistuje. Voliči tak okrem toho, že odovzdávajú hlasy politickým stranám. hlasujú aj za kandidátov, pričom hlas získava tak politická strana, ako aj kandidát. Počet preferenčných hlasov závisí od počtu mandátov pridelených na konkrétny volebný obvod. Samotná voľba môže prebehnúť tromi spôsobmi: odovzdanie hlasovacieho lístka bez zmeny, zmeniť už vytlačený 29 hlasovací lístok alebo vyplniť prázdny hlasovací lístok. Aj samotná úprava môže prebehnúť tromi spôsobmi: - vyčiarknutím mena na hlasovacom lístku bez toho, aby uviedol meno iného kandidáta; - kumulovaním volič môže jednu osobu napísať na lístok dvakrát, čím dva hlasy nezískava len politická strana získava, ale dva hlasy získava aj politická strana; - panašovaním volič vyčiarkne meno kandidáta uvedeného na hlasovacom lístku jednej politickej strany a namiesto neho uvedie na lístok meno kandidáta z inej politickej strany. Takto politická strana získava o jeden hlas menej, naopak strana, z ktorej kandidát pochádza, získa o jeden hlas navyše. Okrem poslancov Národnej rady volia švajčiarski voliči aj svojich zástupcov v Stavovskej rade. Každý kantón má v Stavovskej rade dvoch zástupcov, a to bez ohľadu na rozlohu alebo počet obyvateľov, s výnimkou 29 Na hlasovacom lístku je uvedený názov politickej strany, volebné číslo a zoznam kandidátov. 127

128 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku tzv. polkantónov 30, ktoré sú reprezentované len po jednom zástupcovi. Volení sú väčšinovým systémom (s výnimkou kantónu Jura). Keďže každý kantón má len dvoch zástupcov (resp. jedného), aj v týchto voľbách sú zvýhodnené predovšetkým veľké strany. Vo volebnej perióde zo 46 mandátov pripadlo 43 štyrom veľkým stranám. Zaujímavosťou švajčiarskeho politického systému je tzv. miličný systém. Poslanci tak vykonávajú prácu poslanca len ako vedľajší pracovný úväzok. V civilnom živote vykonávajú spravidla inú profesiu. Za prácu poslanca nedostávajú pravidelnú mzdu, ale len odškodnenie zodpovedajúce výške priemernej mzdy kvalifikovaného robotníka (Linder 03). Na rokovaniach v Berne sa totiž stretávajú len štyrikrát počas kalendárneho roka, a to na obdobie cca troch týždňov. 5.4 Model financovania politických strán Z porovnania všetkých troch nemecky hovoriacich krajinách vyplýva, že financovanie politických strán vo Švajčiarsku sa analyzuje najzložitejšie. Tak ako nie sú na spolkovej úrovni jasne definované politické strany, rovnako absentuje celorepubliková právna norma, ktorá by určovala spôsoby ich financovania, a to aj napriek tomu, že sa pravidelne objavujú pokusy o jej presadenie. Na rozdiel od Rakúska a Nemecka Švajčiarsko je dnes považované za krajinu, v ktorej si politické strany musia vystačiť bez priamej finančnej pomoci zo strany štátu. Z verejných zdrojov nie sú financované ani politické strany (bez ohľadu na to, či ide o spolkovú alebo kantonálnu úroveň), ani ich aktivity počas volebných kampaní. Tento systém je postavený na tradičnom chápaní politických strán ako súkromných subjektov, do ktorých činnosti má štátna moc zasahovať čo najmenej, aby bola zabezpečená spravodlivá súťaž založená na rovnosti všetkých navzájom si konkurujúcich straníckych formácií. Zložitejšou je analýza financovania politických strán vo Švajčiarsku aj kvôli tradícii Švajčiarov nehovoriť verejne o peniazoch, a to aj napriek tomu, že sa jedná o politické strany, teda verejne aktívne organizácie. Vyjadrením slovami švajčiarskeho autora Hilmara Gerneta o peniazoch sa vo Švajčiarsku sotva hovorí. Panuje tuhé mlčanie aj napriek tomu, že vše- 30 Termínom polkantóny (Halbkantone) sa až do ústavnej revízie v roku 1999 (dnes používané len v bežnom hovorovom styku) označovalo šesť kantónov, ktoré sú zastúpené v Stavovskej rade len jedným zástupcom. Tieto kantóny vznikli rozdelením troch veľkých kantónov Unterwalden (Obwalden a Nidwalden), Basel (Basel-Stadt a Basel-Land) a Appenzell (Appenzell Ausserrhoden a Appenzell Innerrhoden). 128

129 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku tci vedia, že každý štvrťrok sa opakujúce politické kampane pred ľudovými hlasovaniami musia byť nejako a niekým zaplatené. Všetci vedia, že politické strany nie sú schopné hradiť výdavky na komunikáciu s verejnosťou a politickú kampaň (Gernet 08: 11). Na rozdiel od spolkových organizácií určité posuny v transparentnosti vidieť na regionálnej úrovni v určitých kantónoch (Ticino, Ženeva a od roku 13 aj v kantóne Neuchâtel). Práve vďaka silnému vplyvu federalizmu sú politické strany aktívnejšie hlavne na kantonálnej a komunálnej úrovni, než na úrovni federácie. Tento stav vedie k tomu, že stranícke centrály disponujú len obmedzenými finančnými zdrojmi. Tak ako práca poslancov, aj aktivity členov na komunálnej a kantonálnej úrovni sú vykonávané podľa tzv. miličného systému, t. j. popri hlavnom zamestnaní. Podľa správy GRECO, pracovnej skupiny proti korupciu vytvorenej Európskou radou (Groupe d'etats contre la corruption), z roku 11, zo všetkých švajčiarskych politických strán len necelá polovica z nich zamestnávala na kantonálnej úrovni vlastný administratívny personál Štátne spolufinancovanie Hoci štátom podporované financovanie politických strán bolo v západných demokraciách zavedené už v šesťdesiatych, resp. sedemdesiatych rokoch. storočia s odôvodnením, že politické strany sú nevyhnutnými aktérmi na zabezpečenie demokratického vládnutia, Švajčiarsko stále ostáva jednou z mála krajín bez priamej finančnej pomoci zo strany štátu. Napriek absencii priameho štátneho financovania získavajú politické strany príspevky na činnosť svojich zástupcov v Spolkovej rade a na chod svojich poslaneckých klubov, ktoré majú zabezpečiť predovšetkým ich administratívny chod. Toto ročné financovanie poslaneckých klubov pozostáva zo základného príspevku vo výške švajčiarskych frankov (CHF) za frakciu a príspevok CHF na jedného člena poslaneckého klubu. Celková suma vynaložená spolkom na ročnú činnosť poslaneckých klubov a členov Spolkovej rady vychádza na cca štyri milióny frankov. Od prvého januára 10 musia poslanecké kluby každý rok najneskôr do konca marca nasledujúceho pripraviť správu o použití týchto príspevkov za predchádzajúci kalendárny rok. Napriek rôznym debatám o financovaní z verejných zdrojov, samotné politické strany priamu finančnú pomoc štátu spravidla odmietajú. Tento postoj je možné vysvetliť najmä odmietavým postojom švajčiarskeho obyvateľstva (GRECO 11, 14a). V súlade s princípmi priamej demokracie by zavedenie štátneho financovania muselo podliehať schváleniu 129

130 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku v ľudovom hlasovaní, pri ktorom sa predpokladá skôr zamietavé stanovisko. Otázne rovnako je, ako by systém štátnej podpory korešpondoval s princípmi miličného systému v odmeňovaní poslancov. Ako argumenty proti zavedenie verejného financovania sa uvádzajú aj obavy ekonomických záujmových skupín, ktoré by mohli stratiť záujem financovať stranícke subjekty v prípade, ak by podliehali povinnosti zverejňovania. Menší záujem ekonomicky silných subjektov by sa musel odraziť vo zvýšených verejných subvenciách, čo by následne zaťažilo štátny rozpočet, resp. daňových poplatníkov (Krumm 13). Pohľad do rozpočtov jednotlivých politických strán vo Švajčiarsku poskytuje len skreslený obraz o ich financovaní. A to z dôvodu, že stranícke formácie na jednej strane používajú rôzne spôsoby vedenia svojho účtovníctva, na strane druhej podstatná časť finančných pohybov sa realizuje mimo straníckeho rozpočtu, keďže viaceré náklady materských subjektov hradia členovia priamo zo svojich súkromných rozpočtov. Gunzinger (08) v tejto súvislosti upozorňuje na nezrovnalosti medzi príjmami politickej strany a nákladmi na politickú kampaň. Napríklad, podľa odhadov autora štúdie vynaložili skúmané politické strany na volebnú kampaň v roku 07 nie viac ako miliónov frankov, ale odhadovaná cena kampane pred parlamentnými voľbami v roku 07 bola cca 65 miliónov. Rovnako ako v ostatných krajinách s kompetetívnym straníckym systémom, aj vo Švajčiarsku sa predpokladá postupný nárast výdavkov spojených s volebnou kampaňou. Ak politické strany nepoznajú verejné financovanie, tak ako je to napríklad v Nemecku, Rakúsku alebo na Slovensku, pričom počet členov je podobný, prípadne má klesajúcu tendenciu, pri podobnej výške členských príspevkov, je namieste otázka, do akej miery sa politické strany dostávajú do závislosti od štedrých dotácií právnických osôb s vlastnými ekonomickými záujmami Súkromné financovanie Členské príspevky Podobne ako pri štátnom spolufinancovaní ani súkromné financovanie politických strán nie je v podmienkach Švajčiarska upravené v osobitnej právnej norme, prípadne ani na túto formu financovania neplatia určité zákonom dané ohraničenia. Zo stanov jednotlivých relevantných politických strán však vyplýva, že k zdrojom súkromného financovania politických strán patria predovšetkým: členské príspevky, dobrovoľné príspevky, dary, osobitné zbierky, zisky z povolenej podnikateľskej činnosti, 130

131 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku príspevky poslaneckých klubov, príspevky členov parlamentu a Spolkovej rady, ako aj príspevky držiteľov iných verejných funkcií. Celorepublikové organizácie politických strán sú financované aj z príspevkov kantonálnych zväzov. Pri analýze financovania straníckych organizácií preto netreba zabúdať na jedinečný model vertikálnej štruktúry švajčiarskych politických strán, pri ktorom celorepublikové formácie sú len zastrešujúcimi organizáciami kantonálnych subjektov. V tomto kontexte je potrebné vnímať aj finančné vzťahy medzi kantonálnymi organizáciami a spolkovou úrovňou, ktoré dodnes nie sú dostatočne inštitucionalizované. Vzhľadom na to, že v prípade švajčiarskych politických strán nie sú k dispozícii presné účtovné záznamy, niektoré údaje o príjmoch a výdajoch sú len odhadované. Ak ale vieme, že v prípade Švajčiarska absentuje verejné financovanie, budú dary a členské príspevky najdôležitejšími zdrojmi príjmov. Členské príspevky sú považované za najdôležitejší zdroj kantonálnych a lokálnych organizácií politických strán, dary sú dôležitejšie na celorepublikovej úrovni. Rozdiely v príjmoch z členských príspevkov sú evidentné aj pri porovnaní jednotlivých parlamentných strán. Na národnej úrovni z členských príspevkov profitujú predovšetkým sociálni demokrati, naopak pravicové strany sa spoliehajú na dary (Krumm 13), hoci význam externých darcov rastie aj v prípade sociálnych demokratov (Gunzinger 08). Thomas Drysch vo svojej publikácii z roku 1998 uvádza, že aktivity lokálnych zväzov politických strán sú financované takmer na 100 percent z členských príspevkov (Drysch 1998: 73). V neskorších rokoch sa tento podiel znížil. Príjmy kantonálnych zväzov z členských príspevkov sa spravidla pohybujú na úrovni jednej tretiny až polovice z celkových ročných príjmov, ale existujú prípady, kedy členské príspevky aj v rámci kantonálnych organizácií napĺňajú rozpočet z viac ako dvoch tretín. Napríklad 90 percent príjmov zürišskej kantonálnej organizácie SP pochádza z členských príspevkov (Krumm 13: 187). Gunzinger (08) odhadoval príjmy z členských príspevkov v prípade kantonálnych organizácií politických strán na cca 74 percent. Dary Oveľa dôležitejšiu rolu vo financovaní švajčiarskych politických strán (hlavne na úrovni spolku) hrajú príjmy z darov právnických osôb. Pre deväťdesiate roky. storočia bolo charakteristické, že malé a skôr doľava orientované formácie získavali peniaze predovšetkým z členských príspevkov a väčšie, predovšetkým na pravom ideovom spektre ukotve- 131

132 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku né subjekty sa spoliehali skôr na finančné prostriedky z darov od súkromných a fyzických osôb (Drysch 1998). Z tohto pravidla bolo potrebné vychádzať pri úvahe, prečo niektoré strany majú záujem o pokračovanie existujúceho stavu bez financovania z verejných zdrojov. Pretože práve absencia verejného financovania vytvára väčšie nerovnosti medzi jednotlivými straníckymi formáciami. Novšie štúdie však ukazujú (Gunzinger 08), že podiel externých darcov sa začal zvyšovať aj u sociálnych demokratov. Pri analyzovaní financovania politických strán netreba zabúdať na skutočnosť, že vo Švajčiarsku sa štyrikrát do roka konajú ľudové hlasovania. Na mnohých referendách majú bezprostredný záujem aj politické strany, preto sa predpokladá, že na referendových kampaniach budú bytostne zaangažované. Keďže politické strany by nedokázali počas jedného volebného obdobia finančne zabezpečiť až 16 referendových a jednu volebnú kampaň, do mobilizácie voličov sa aktívne zapájajú aj rôzne záujmové združenia s politickým alebo ekonomickým krytím. Zo štúdie dvoch švajčiarskych autorov Michaela Hermanna a Mario Nowaka (12) vyplýva, že najintenzívnejšie sú vedené práve tie referendové kampane, ktorých výsledok môže ovplyvniť výnosy ekonomických subjektov, zatiaľ čo kampane, ktoré majú skôr politický dosah, sú prezentované v oveľa menšej intenzite. Podiel príspevkov externých prispievateľov postupne rastie. Gunzinger (08) odhaduje nárast externého financovania medzi rokmi 1996 až 07 približne z 57 na 71 percent, čo svedčí o silnej závislosti politických strán od externých prispievateľov. Thomas Krumm (13) odvolávajúc sa na text uverejnený v Neue Zürcher Zeitung z apríla 11 upozorňuje, že dary nepochádzajú len z príspevkov neraz skrytých ekonomických subjektov, ale k darcom sa radia aj samotní stranícki kandidáti. Podľa uvedeného článku politické strany získavajú od kandidátov finančné prostriedky ako protislužbu za umiestnenie na atraktívnejších pozíciách straníckych kandidátnych listín v kantonálnych voľbách. Napríklad v zürišskej organizácii FDP malo v roku 11 stáť 1. až 4. miesto frankov, 5. a 6. miesto frankov (Krumm 13: 187). Hoci švajčiarska legislatíva neprikazuje právnickým osobám, aby vo výročných správach viedli osobitne kategóriu podpory politickým stranám, cez dennú tlač prenikajú na verejnosť sporadické informácie o týchto aktivitách. Z veľkých nadstranícky orientovaných hospodárskych subjektov k najštedrejším darcom patria veľké banky ako UBS a CS. Obe banky rozdeľujú peniaze podľa zastúpenia na kantonálnej a republikovej úrovni. UBS k tomuto princípu ešte kladie podmienku, aby 132

133 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku dotované subjekty podporovali hospodársku súťaž a trhové hospodárstvo. Zo známejších firiem sa k darcom radia aj podniky ako Nestlé, Migros, Coop, Raiffeisen, Axa Winterthur alebo Swatch. Firma Nestlé vydáva na podporu politických strán ročne cca frankov, pričom podporuje len tie, ktoré presadzujú priaznivé hospodársko-politické rámcové podmienky (Blick 15). Hoci požiadavky na uverejňovanie mien darcov a výšky darov zostávajú doteraz nenaplnené, sprehľadňujú sa vzťahy medzi politikmi a rôznymi zväzmi, záujmovými organizáciami a podnikateľmi. Stránka lobbywatch.ch poskytuje informácie o členstvách v predstavenstvách rôznych záujmových organizácií, ale rovnako o pravidelných návštevách zástupcov ekonomických subjektov v parlamentných kanceláriách. Stránka síce neposkytuje informácie o konkrétnych darcoch, ale v prostredí, kde sa informácie mimoriadne intenzívne utajujú, môže slúžiť ako platforma pre skúmanie závislostí politikov od záujmových skupín s cieľom zvýšiť mieru transparentnosti švajčiarskej politiky. 5.5 Výdavky politických strán Podobne ako v prípade Rakúska a Nemecka aj vo Švajčiarsku je v ostatných rokoch pozorovaný rast výdavkov na volebnú kampaň, zatiaľ čo výdavky na referendové kampane ostávajú v podobnej hodnote. Táto téza platí predovšetkým na úrovni kantonálnych strán, ale postupný nárast je pripisovaný aj národným organizáciám (Gunzinger 08). Pri analýze financovania švajčiarskych politických strán je tak nutné brať do úvahy nielen volebné, ale aj referendové kampane, prostredníctvom ktorých stranícke subjekty komunikujú so svojimi voličmi. Práve tieto kampane sú v podmienkach Švajčiarska považované za prostriedok tzv. permanentnej kampane (Hermann, Nowak 12). Podľa Andreasa Landera (14) potrebovali politické strany vo Švajčiarsku v druhej polovici deväťdesiatych rokov v priemernom nevolebnom roku dokopy medzi 40,5 a 44 miliónov a v priemernom volebnom roku medzi 64,5 a 74 miliónov švajčiarskych frankov. Najväčšiu časť z celkového rozpočtu využili kantonálne organizácie. V roku 07 minuli len kantonálne organizácie FDP, CVP, SVP, PS a GPS 22,4, resp. 32,6 miliónov frankov. V prípade vládnych strán (FDP, CVP, SVP a SP) bol v deväťdesiatych rokoch priemerný rozpočet spolkových organizácií na úrovni 2 až 3,5 miliónov frankov. V roku 07 bol rozpočet ľudovcov na úrovni 2 miliónov frankov, rozpočet kresťanských demokratov a liberálov sa pohyboval na úrovni 2,4 až 3 miliónov švajčiarskych frankov. 133

134 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku Gunzinger (08) odhaduje, že výdavky politických strán sa vo Švajčiarsku zvýšili počas cca 13 rokov o približne 60 percent (Ladner 14). V reálnych číslach v dvoch kampaniach 07 a 11 v období šiestich mesiacov pred parlamentnými voľbami (do oboch komôr) minuli najviac švajčiarski ľudovci (13 miliónov v roku 11), nasledovali ich liberáli (8,5 miliónov), kresťanskí demokrati (5 miliónov), sociálni demokrati (3,3 milióna) a následne ostatné politické strany. Dokopy strany na volebné výdavky minuli v roku miliónov frankov (v roku miliónov, v roku miliónov frankov). Do celkových súm sú započítané výdavky národných politických strán, kantonálnych sekcií i individuálne výdavky kandidátov pri predpoklade, že cca jedna pätina z rozdielu medzi jednotlivými kampaňami je pripisovaná inflácii (Hermann, Nowak 12). V porovnávaných rokoch 07 a 11 k najvyššiemu rastu výdavkov došlo u kresťanských demokratov, Legy dei Ticinesi a u dvoch nových subjektov BDP a GLP. Na rozdiel od zatiaľ počtom mandátov i voličov najväčšej strany SVP, u ktorej napriek dominantnej pozícii vo výške výdavkov v oboch uvedených volebných rokoch došlo len k nepatrnému nárastu, keďže dominantný nárast bol zaznamenaný medzi predchádzajúcimi obdobiami 03 a 07 (Hermann, Nowak 12). Na rozdiel od Hermanna a Nowaka Ladner (14) upozorňuje na jednu dôležitú skutočnosť. Rast výdavkov na úrovni politických strán síce pozoruje, ale nie v nejakej extrémnej forme. Ak teda do politiky (volebných a referendových kampaní) prichádzajú peniaze vo vyššej miere, idú spravidla mimo straníckych rozpočtov. Vo Švajčiarsku je totiž bežné, že okrem politických strán sa do politických kampaní na podporu rôznych návrhov zapájajú aj dlhodobé alebo len ad hoc existujúce zoskupenia. Takéto združenia zakladajú niekedy samotné politické strany, resp. časti politických strán, aby dosiahli väčšiu akcieschopnosť (najmä v prípadoch, keď celá strana nie je programovo jednotná) (Štefančík 12c). Aktivizujú sa predovšetkým pred voľbami alebo pred ľudovými hlasovaniami. 31 A práve tie sú nielen nositeľmi politických posolstiev, ale 31 Prostredníctvom takýchto združení dokážu kantonálne organizácie predchádzať názorovým rozporom vo vnútri strany (napríklad v rámci SVP existuje napätie medzi po francúzsky a po nemecky hovoriacou časťou), odpútať sa od nariadení straníckeho vedenia a efektívnejšie reagovať na aktuálnu situáciu. Tento spôsob mobilizácie voličov je charakteristickým znakom zürišskej kantonálnej organizácie SVP, na čele ktorej stál dlhé roky ( ) Christoph Blocher. Jedným z prvých takto založených združení bol Švajčiarsky akčný výbor proti vstupu do OSN (Das Schweizerische Aktionskomitee gegen den UNO-Beitritt), ktorý v roku 1986 založili členovia SVP v kantóne Zürich spolu s pravicovým krídlom FDP. Úspech akčného výboru sa prejavil vo výsledku referenda v tom istom roku, 134

135 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku aj príjemcami finančných prostriedkov od fyzických alebo právnických osôb. V každom prípade je možné tvrdiť, že v porovnaní s výdavkami iných západoeurópskych politických strán je rozpočet švajčiarskych straníckych subjektov mimoriadne skromný. 5.6 Kontrola financovania Transparentnosť financovania politických strán je snáď posledným tabu, ktoré existuje vo švajčiarskej politike (Gernet 08: 12). Z tejto tézy Hilmara Gerneta treba vychádzať pri analýze podmienok kontroly financovania švajčiarskych straníckych subjektov. Keďže švajčiarsky legislatívny systém neobsahuje predpisy financovania politických strán a volebných kampaní, neexistujú prakticky ani špecifické nariadenia zabezpečujúce transparentnosť a celkovú kontrolu straníckeho financovania. Absencia predpisov umožňujúcich kontrolu financovania sú praktickým dôsledkom absencie financovania z verejných zdrojov. Z toho možno usúdiť, že v takýchto podmienkach neexistujú ani žiadne sankcie. Len v troch kantónoch Ticino, Ženeva a Neuchâtel existujú predpisy zabezpečujúce transparentnosť financovania. V taliansky hovoriacom kantóne Ticino musia politické strany hlásiť dary vo výške vyššej ako frankov. Kandidáti vo voľbách, ako aj členovia referendových komisií musia dary ohlásiť, pokiaľ sú vyššie ako frankov. Informácie o financovaní sú uverejňované vo vestníku. Vo francúzsky hovoriacom kantóne Ženeva musia všetky politické strany, zväzy alebo iné organizácie, ktoré postavia v obciach s obyvateľmi a viac svojich kandidátov v kantonálnych alebo komunálnych voľbách, predložiť ročnú správu o financovaní, obsahujúcu okrem iných náležitostí aj zoznam všetkým darcov, hoci výška daru nemusí byť uvedená. Anonymné dary alebo dary od ľudí uvedených pod pseudonymom sú zakázané (GRECO 11). Zatiaľ v ktorom 75 percent účastníkov ľudového hlasovania odmietlo vstup Švajčiarska do OSN. Úspech iniciatívy sa odrazil v založení nového združenia Akcie pre nezávislé a neutrálne Švajčiarsko (Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz AUNS). Hlavným programovým cieľom AUNS bolo zachovať politickú a vojenskú neutralitu Švajčiarska, armádu, priamu demokraciu a federálne usporiadanie vertikálnej deľby moci, neskôr sa organizácia orientovala na kampaň proti vstupu Švajčiarska do Európskej únie a Severoatlantickej aliancie, rovnako bola proti rozšíreniu práva na slobodný pohyb bez hraníc pre občanov nových členských štátov EÚ, ako aj proti zneužívaniu práva na azyl. Združenie bolo úspešné aj pri referende o vstupe do Európskeho hospodárskeho priestoru v roku 1992, ktoré Švajčiari odmietli. V organizačnej štruktúre SVP získala zürišská kantonálna organizácia dominanciu, podarilo sa jej presadiť témy zamerané proti európskej integrácii, ako aj proti liberálnej imigračnej politike (Štefančík 12c). 135

136 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku ako ostatný kantón pravidlá k vyššej miere transparentnosti podľa oboch predchádzajúcich príkladov prijal kantón Neuchâtel. Určité pokusy smerom k transparentnosti boli zaznamenané aj v ďalšom po francúzsky hovoriacom kantóne Vaud, ale narazili na odpor väčšiny poslancov v kantonálnom zastupiteľskom zbore. Ako už bolo vyššie uvedené, aj podľa autorov správy GRECO z roku 11 je švajčiarske obyvateľstvo pozitívne naklonené termínu transparentnosť, avšak oveľa väčšiu váhu prisudzujú Švajčiari pojmu diskrétnosť, ktorá sa považuje na celospoločenský konsenzus nielen v otázkach financií politických strán, ale v otázkach financovania čohokoľvek (GRE- CO 11). Napriek tejto súčasti švajčiarskej mentality sa neustále o potrebe transparentnosti a kontrole zdrojov politických strán diskutuje, pretože náklady na volebné a referendové kampane dosahujú výšku niekoľkých miliónov švajčiarskych frankov. Nikdy však tieto debaty neviedli k uzákoneniu protikorupčnej legislatívy, prípadne k vypísaniu celorepublikového referenda. Napriek tomuto konštatovaniu požiadavky na zákonnú úpravu financovania politických strán a volebných kampaní Spolková rada na svojom zasadnutí 12. novembra 14 definitívne odmietla (Bundesrat 14). Švajčiarsko je tak jednou z dvoch posledných štátov (spolu so Švédskom), ktoré na národnej úrovni neupravuje transparentnosť financovania politických strán a preto je v medzinárodnom meradle vystavované kritike rôznych inštitúcií, ako napríklad Transparency International, OBSE alebo Európskou radou (Krumm 13). 5.7 Trendy vo financovaní politických strán Ako už bolo vyššie viackrát uvedené, na rozdiel od Nemecka, Rakúska alebo Slovenskej republiky, vo Švajčiarsku nie sú údaje o financovaní politických strán sprístupnené v dostatočne transparentnej podobe, preto je zložité ich analyzovať podľa rovnakej schémy, ako v uvedených troch štátoch. Z tohto dôvodu sa v tejto časti obmedzím len na niekoľko poznámok odkazujúcich na jeden z mála zdrojov (Gunzinger 08) mapujúcich príjem externých finančných zdrojov (graf 4). Z tohto grafu vyplýva, že s výnimkou liberálov z FDP u všetkých skúmaných politických strán stúpol podiel externého financovania na celkových príjmoch strany. U dvoch politických strán so zastúpením v Spolkovej rade (SP a SVP) tento podiel v rokoch 1996 až 08 stúpol výraznejšie, než u ostatných (viac ako dvojnásobne), čo malo dopad aj na celkový podiel z pohľadu všetkých straníckych subjektov. 136

137 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku Z grafu 4 zároveň vyplýva, že v prípade národných organizácií politických strán práve externé financovanie tvorí najdôležitejší zdroj príjmu. Z tohto pohľadu je skutočne namieste pochybovať o dostatočnej nezávislosti straníckych vedení na externých prispievateľoch, a to najmä v situácií, keď tento druh financovania tvorí viac ako dve tretiny, u FDP takmer 95 percent, z celkového ročného podielu získaných finančných prostriedkov. Táto poznámka však neplatí len v prípade pravicových strán, ktoré ešte v deväťdesiatych rokoch boli tradičnými prijímateľmi dotácií od externých subjektov, ale rovnako už aj v prípade sociálnych demokratov, ktorým sa podiel z externého financovania v skúmanom období otočil v neprospech príjmov z členských príspevkov. Graf 4: Financovanie celorepublikových organizácií politických strán z externých zdrojov Zdroj: Gunzinger 08. Nárast podielu externého financovania bol v skúmanom období vykázaný aj u kantonálnych organizácií politických strán, hoci pri žiadnej strane nebol zaznamený taký nárast, ako v prípade republikových organizácií. Najvyšší posun bol zaznamený v rozpočtoch FDP, CVP a Zelených, najnižší (na rozdiel od celorepublikových organizácií) zaznamenali sociálni demokrati z SP a ľudovci z SVP. Sociálni demokrati potvrdili svoju vedúcu pozíciu strany financovanú predovšetkým z členských príspevkov. Naopak, liberáli z FDP pri tomto ukazovateli 137

138 Financovanie politických strán vo Švajčiarsku dosiahli vedúcu pozíciu z opačného pohľadu, t. j. pri porovnaní s ostatnými stranami vykazujú najvyšší podiel externých príspevkov. Graf zároveň ukazuje, že hoci sa podiel členských príspevkov s odstupom desiatich rokov znížil, príspevky od členov (radových a verejných funkcionárov spoločne) v roku 07 tvorili stále najdôležitejší zdroj príjmov kantonálnych sekcií švajčiarskych straníckych formácií. Graf 5: Financovanie kantonálnych organizácií politických strán z externých zdrojov Zdroj: Gunzinger Záverečné poznámky k financovaniu politických strán vo Švajčiarsku Financovanie politických strán vo Švajčiarsku sa zo skúmaných krajín analyzuje najzložitejšie, a to vzhľadom na chýbajúcu legislatívu, ktorá by spriehľadnila finančné toky medzi externými donormi a politickými stranami. Vzhľadom k švajčiarskej mentalite nehovoriť o súkromných financiách na verejnosti môže tento stav pretrvávať aj naďalej, a to aj napriek kritickým hlasom, ktoré prichádzajú zo zahraničných inštitúcií. Širšia verejnosť a ani politické strany samotné nepreukazujú dostatočný záujem o vyššiu transparentnosť. Určitú zlepšenie tejto nelichotivej situ- 138